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环评审批依然是一种封闭的内部人操作模式,缺少透明和有效的外部监督,公众和环保组织无从参与审批博弈,这与依法科学民主决策的要求存在差距,给环境污染和环境事件的发生带来了隐患。
除重特大项目以外,环境影响评价审批不再作为项目核准的前置条件,环保部门与投资管理部门将对环评和核准并联办理。这是2014年12月国务院办公厅印发通知提出的,旨在大幅精简与项目核准相关的行政审批事项。
三个月之后,为配合国务院的简政放权改革,环保部下调13类项目的管理等级,由编制环境影响报告书降为编制环境影响报告表或填报登记表,这意味着环评门槛和深度的降低。
火电站、热电站、炼铁炼钢、有色冶炼、国家高速公路、大型主题公园等32类建设项目环评审批权限,由环保部下放至省级环保部门;部分省级环保部门甚至进一步将一些审批权限下放至市级甚至县级。
2015年可谓全国多地环保系统环评审批权下放的尝试推行之年,宁夏是本年度最后一个宣布放权计划之地,于12月29日,宁夏环保厅宣布,农林水利、新能源、交通运输等9个行业类别、约占80%的项目环评,将下放至市县环保部审批。登记表项目管理制度由审批制全部改为备案制,约50%的建设项目不再需要审批。
环境影响评价的概念,按《环境影响评价法》界定是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法和制度。环评制度是“预防为主”原则的重要法律制度。
按环保部推出的新政,诸多项目的环评审批权限被集中下放。可以预见,未来地方环保部门审批的环评数量将会剧增,审批工作进度将会提速,同时,接盘单位能否胜任扩权令人担忧,环保屏障失效的风险明显加大。
审批权下放的三个忧虑
依法审批能力和专业技术水准,是公众对环评放权的第一个担忧。
在中国,行政和技术的优势资源集中在上级单位,下级环保系统人手不足,专业水平相对较低。环评审批涉及大量、复杂的工艺和技术问题,基层单位无法邀请到够分量的多领域专家,评审的科学性和把关作用必定要打折扣。
以福建省霞浦县为例,近年来,县环保局年均参与审批的本地环评项目100多个,其中有部分项目是由宁德市环保部门牵头组织专家评审,县环保部门作为基层单位参与评估,因为技术能力不足,对大项目难以把关。作为地方部门,把政策搞清楚、做好环评市场服务一直是以往的重点,而技术环节涉及多领域非常复杂和专业,地方基层单位确难胜任。
首先,基层单位很难邀请到全国多区域、多领域的专家,从宏观上对环评进行评审,受制于专家层级的降低,评审的专业性和科学性必将成为严峻的拷问;其次,地方环保部门要听命于当地政府,抗干扰能力匮乏,无法“独善其身”,对于政府错误选定的项目不敢异议,环境“防线”失守经常发生。
审批条件弹性大、不够清晰、滞后于新形势,是人们不放心环评放权的另一个理由。
简政放权是大势所趋,但对环评秩序的规范,环保部在放权时应划清红线,尤其是对不能放权的项目类别名单更要明确。目前,环评审批领域的中央层级规章,依然是2005年的《国家环境保护总局建设项目环境影响评价文件审批程序规定》,行政许可的程序和条件简略粗疏,自由裁量空间过大,已经不适应生态文明建设的要求。
通观环保部各种形式的文件,对于什么项目不予审批,环境底线和法律红线何在,至今缺乏明确有效的叙述,不足以防范地方环保系统的弄权渎职。目前是各地做法各异,只要法律不禁止的都允许,这就导致有很多打“擦边球”。
第三个常受到质疑的问题是,公众参与流于形式、配套监督机制疲软。
应当看到,环保部门在环评中越来越重视公众参与。利害关系人的赞成率,是环评审批过关的重要因素。然而,环评弄虚作假、质量低劣,包括资质挂靠出租等越轨行为层出不穷。
根治这些顽症,离不开社会监督的落实深化,急需提升公众对环境决策的话语权。2015年11月20日,环保部发布通报称,在福建、河南、湖南等10个省市自治区内,15个项目的公众意见调查存在问题,众多被调查者无法取得联系或表示未填过调查表,甚至把公众的支持和反对意见颠倒。由此可见,公众参与流于形式,公众意见调查质量不高,未能充分保证公众的合法权益。如果不消除民意做“花瓶”、公众被“代表”的困扰,仓促下放环评审批权,将会给环保事业带来伤害。
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