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在近几年的联合国气候大会上,各方就《京都议定书》第一承诺期届满之后的减排责任分配一直在进行艰苦的谈判。尽管如此,国际社会对在未来全球气候变化治理体系中使用碳交易机制却有较为一致的看法,并已采取行动。例如,世界银行在帮助多个发展中国家实施“市场准备伙伴”(Partnership for Market Readiness)计划;国际海事组织(IMO)和国际民航组织(ICAO)在考虑建立国际性的海运和民航业碳交易机制。
尽管未来全球气候治理体系的具体架构还有待在谈判中明确,但如果建立连接多国的国际性减排机制,碳交易将成为一个主要选项。由于参与方实力与产业特点上的差异,国际碳交易机制能对各方收益产生不同的影响。例如,使用能耗强度作为排放标准有利于在节能减排技术上具有优势的参与方。因此,各方必然希望获得有利的制度安排。探讨碳交易在国际层面的演进历程和当前动向,对于理解各方的立场以及国际碳交易未来的发展趋势都有积极意义。
本文试图梳理自1992年《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)签订以来碳交易在国际层面的发展,归纳其发展路径,并初步分析其发展前景所受到的制约。文中首先介绍了从1992年到2006年及自2007年巴厘岛气候大会至今两个阶段,碳交易在全球气候谈判、多边及双边合作等多种场合中的演进,界定和分析了国际碳交易发展的两种典型路径及各自特点,讨论了国际碳交易“竞争导向”的理念与公平分配减排责任的目标之间的张力,提出这一理念将制约其发展前景,探讨了中国可以采取的策略。
一、争议与发展:1992-2006年
根据参与方是否负有达到减排目标的强制义务,碳交易机制可分为强制和自愿两种类型。
1992至2006年是碳交易在争议中获得推广的时期。《公约》的签订和生效,标志着全球气候变化治理体系开始建立。然而作为一项框架协议,将国际性减排机制的设计交由进一步谈判解决。在美国与欧盟的先后推动下,碳交易逐渐进入国际社会的视野。《京都议定书》的签署和生效,使得强制碳交易在国际层面初步制度化。与此同时,欧美发达国家的非政府组织推动了跨国自愿碳交易的发展。
1、美国与欧盟的推动
美国希望在气候谈判等全球环境治理领域发挥领导作用。20世纪70年代,美国开展了二氧化硫排放权交易的实践和理论研究。至20世纪90年代初期,美国在排放权交易机制的应用上已处于领先地位。在1997年之前关于《京都议定书》的谈判中,美国最先提出将国际碳交易作为“灵活机制”(flexible mechanism)的组成部分,这样既能发挥美国在机制上的优势,也呼应了其在全球积极推动的市场化改革。但出于经济利益的考虑,1997年美国参议院通过了“伯德-哈格尔决议”(Byrd-Hagel Resolution),规定美国的参与以发展中国家承诺减排为条件。2001年,美国正式退出《京都议定书》,其对于国际碳交易的支持也随之停止。
在《京都议定书》谈判初期,美国的国际碳交易构想遭到欧盟的反对。但随后欧盟转而支持国际碳交易,将其视为维护自身利益的重要手段。正如时任欧盟环境事务专员的Bjerregaard在1998年所提出的:“我们必须参与碳交易……我们不能让其他人主宰规则。”着眼于碳交易的国际化,欧盟2003年第87号指令(Directive2003/87/EC)第25条第(1a)款允许其碳交易体系与其他“总量控制与交易”机制连接。多种原因促使欧盟采取积极立场。在其内部,相关产业的游说是重要推动因素,并影响了欧盟碳交易体系的设计。在全球层面,欧盟希望整合各国的减排行动,并利用其在低碳经济方面相对于美国的优势增强竞争力。
2、国际机制的建立
强制与自愿碳交易机制在这一时期都得到了初步发展。《京都议定书》于2005 年生效,规定了《公约》附件一国家在2008—2012年的强制减排目标以及排放权贸易、联合履约和清洁发展机制三种“灵活机制”。这些规定构成了2012年之前国际强制碳交易的规则基础。其中,排放权贸易和联合履约在发达国家之间进行:前者允许发达国家直接交易碳排放指标;后者允许发达国家通过减排项目合作获得碳排放配额。清洁发展机制则将发展中国家和发达国家联系起来—发达国家可通过提供资金与技术与发展中国家合作开展减排项目,从而获得减排量用于履行减排义务。清洁发展机制被认为应用了市场的逻辑,能通过跨国合作优化资源配置,降低减排成本。但也有批评的声音认为,这一机制让发达国家以低廉的价格获得排放权,减少了发展中国家未来以低成本减排的机会。在地区层面,欧盟根据2003/87号指令建立的强制碳排放交易体系EU-ETS于2005年开始试运行。
国际性的自愿市场也开始发展。该市场中有“基于项目”(Project-Based)和“总量控制与交易”(Cap-and-Trade)两种模式。前者是主流,即机构和个人自愿购买由节能减排项目产生的减排量。2003年开始运行的芝加哥气候交易所(Chicago Climate Exchange)则采用了后者,为自愿参与的企业设定了排放限额–与EU-ETS的规则类似,超出限额的企业需购买配额,而配额有富余的企业可通过卖出配额获得收益。
3、中国的立场
碳交易也在这一时期逐渐进入中国的视野。在全球气候谈判中,中国对碳交易机制的使用最初持怀疑态度,认为发达国家可藉由“灵活机制”将排放转移到发展中国家,是不公平的制度安排。从谈判全局出发,中国转而支持市场化的“灵活机制”,并积极参与清洁发展机制的建设和运行。尽管如此,中国还是表达了对于公平性的担忧:在提交给《公约》附属科技咨询机构第十六届会议的声明中,中国指出“公正与责任是重要的原则,市场工具不能解决与公平相关的问题”。同时,自愿碳交易开始在中国出现。
4、国际行业减排机制的出现
早在《京都议定书》谈判期间,国际社会就已开始商讨如何推进国际海运和民航业减排。根据《京都议定书》第2条第2款的规定,发达国家应当限制或减少来自海运和民航业温室气体的排放。作为政府间国际组织,国际海事组织(International Maritime Organization)和国际民航组织(International Civil Aviation Organization)开始考虑建立减排机制,但未采取实质性的行动。
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