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两会胜利闭幕,PPP热议持续升温。与2015年政府工作报告“积极推广政府和社会资本合作模式”相比,2016年政府工作报告进一步强调了PPP模式从“推广”到“完善”的转变,体现出政府下一步工作重点:即不断完善PPP体系,更加注重PPP模式的实际开展效果。
2015年政府工作报告:大幅放宽民间投资市场准入,鼓励社会资本发起设立股权投资基金。政府采取投资补助、资本金注入、设立基金等办法,引导社会资本投入重点项目。以用好铁路发展基金为抓手,深化铁路投融资改革。在基础设施、公用事业等领域,积极推广政府和社会资本合作模式。
2016年政府工作报告:深化投融资体制改革,继续以市场化方式筹集专项建设基金,推动地方融资平台转型改制进行市场化融资,探索基础设施等资产证券化,扩大债券融资规模。完善政府和社会资本合作模式,用好1800亿元引导基金,依法严格履行合同,充分激发社会资本参与热情。
笔者认为,在充分结合政府工作报告及PPP模式运作经验的基础上,完善PPP模式、推进PPP发展可从三方面展开,即上层法律的搭建,中层模式的规范,以及基层实操的探索、创新。具体而言,一是通过PPP立法的完善,对PPP项目各方权利和风险进行合理分配,为PPP发展构建“有法可依”、“有章可循”的法制化大环境;二是通过规范PPP项目运作,确保落地项目均为具有全面推广价值的“范本”,使得政府的财政支出节约、高效;三是针对实操过程中遇到的困境、难题进行多种有益的尝试,积极鼓励创新,推动形成多层次、广覆盖、差异化的金融机构体系,丰富PPP项目投融资链条,提高社会资本和金融机构参与PPP项目的积极性。
第一关:健全法律法规
PPP模式能否健康发展,依托于其所在环境是否规范有序。通过PPP法律体系的建立和完善,明确哪些事情可以做、由谁做、怎么做,以及如何保障各方权益,才能让各方做到“有法可依、有章可循”,从而保持政府、社会资本和金融机构等参与方合作预期的稳定性。坚持依法合作,树立契约意识,依法完善规范合同文本。政府方依据已有政策,加大政策保障力度,细化政策保障条款,在法律允许和力所能及的情况下优化项目条件,提高社会资本参与的积极性。同时,对项目全过程加强监管,强化履行绩效评估机制。严格遵守项目采购流程,择优选择社会资本,从而对项目执行形成强有力保障。
一、树立契约意识,完善合同文本
从国际经验看,契约观念是顺利开展PPP项目的重要前提。政府与企业要建立彼此信任、平等履约、长期稳定的合作伙伴关系。按照重诺履约原则,加强社会信用体系建设,构建政府内部的履约保障联动机制。当收费不能及时调整时,政府财政应按照协议及时兑现承诺,保障PPP项目顺利实施。此外,政府部门要保持政策的连续性和稳定性,依法行政,防止不当干预,认真履行向社会资本作出的承诺。
在遵守契约精神的同时,树立平等协商的理念,按照权责对等原则合理分配项目风险,按照激励相容原则科学设计合同条款,明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节,实现责权利对等,形成一套规范且对各方均有合理约束的合同文本。
二、加大政策保障,优化项目条件
依据现有政策细化政策保障条款,加大政策保障力度,优化项目条件,为社会资本参与PPP项目提供更多保障,实现政府和社会资本合理共担风险。政策保障主要可从以下五方面入手:一是简化审批流程。由财政、发改牵头,会同各部门对PPP项目实施方案进行联评联审通过后,避免对已通过内容在后续规划选址、用地预审、项目立项等一系列审批环节进行重复性审批。二是完善财税支持政策。将政府和社会资本合作项目中政府负担的资金纳入财政预算,并在中期财政规划、政府财务报告中进行反映,加大项目执行保障。三是积极推进公共服务领域价格改革。按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则,加快理顺公共服务价格,降低外部环境变化对项目执行的影响。四是多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应,保障项目建设用地,减小由于供地问题对社会资本的压力。五是做好金融服务。鼓励金融机构创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务,优化信贷评审方式,积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。
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