【深度】论国家生态治理现代化-北极星环境修复网

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改革开放以来，我国经济社会发展取得了巨大成就，工业化、城镇化快速推进。但在长期粗放发展方式的影响下，生态脆弱性增加、资源能源短缺和环境污染问题掣肘现代化进程、制约经济社会发展、影响人民生活质量。推进生态文明建设是破解资源能源、环境污染问题，建设美丽中国、实现中华民族永续发展的根本之举，是“五位一体”总体布局的重要组成，也是全面建成小康社会的重要内容。在推进生态文明建设这项庞大的系统工程中，我国当前最突出的短板是生态治理现代化水平不高，严重影响了生态文明建设成效。借鉴国际经验，立足我国国情，大力推进国家生态治理体系和治理能力现代化，是一项关键而紧迫的任务。

一、国际生态治理实践的发展与启示

生态问题与工业文明发展相伴而生。20世纪60年代以来，全球环境污染问题愈加严重，给人们敲响了警钟，人们开始从多方面寻求解决办法。20世纪90年代以后，很多国家都将生态环境改善和生态治理视为可持续发展的重要内容，绿色、低碳与可持续发展的世界发展潮流逐渐形成。

(一)可持续发展理论、生态现代化理论和治理理论是国际生态治理实践的理论基础

20世纪60年代至70年代，是国际生态治理理论和实践的准备期。在这一时期，随着《寂静的春天》的出版、罗马俱乐部的成立及其《增长的极限》研究报告的发表，世界开始认识到以技术引领、效用为先、财富积累、改造并征服自然为特征的工业文明给地球和人类自身的可持续发展都带来了巨大挑战。之后，对于生态治理和可持续发展的著述乃至社会运动快速增多。

进入20世纪八九十年代，可持续发展理论、生态现代化理论和治理理论的发展，使国际生态治理实践具有了更加坚实的理论基础和理念支撑，可持续发展思潮兴起，加强生态治理、促进可持续发展逐渐成为世界性潮流。(1)1987年世界环境与发展委员会《我们共同的未来》报告，提出了“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”的可持续发展理念。这一理念在1992年联合国环境与发展大会上被100多个与会国普遍接受。可持续发展理念成为各国推进生态治理最重要的理念基础。(2)生态现代化理论对国际生态治理实践产生了较大影响。20世纪80年代，德国的马丁˙耶内克、英国的阿尔伯特˙威尔和约瑟夫˙墨菲、荷兰的格特˙斯帕加伦、马藤˙哈杰尔和阿瑟˙摩尔等社会科学家提出生态现代化理论，其理论与方法的基本含义是，可以通过政策推动的技术革新和现有的成熟的市场机制，促进工业生产率的提高和经济结构的升级，取得经济发展和环境改善的双赢结果。因此，技术革新、市场机制、环境政策和预防性理念是生态现代化的四个核心性要素。生态现代化理论为生态治理实践提供了一种可以选择的思路。(3)治理理论为国际生态治理实践提供了方法支撑。作为治理理论中的治理，最早出现于1983年世界银行的世界发展报告，该报告提出并讨论了如何应对行政管理变化与公共部门的责任。全球治理委员会认为，现代治理有四个基本特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。这样一种全民参与的治理思路，对国际生态治理实践产生了深刻的影响。

(二)20世纪90年代以来，国际生态治理实践取得了丰硕的发展成果

20世纪90年代以来，全球生态治理实践取得了堪称丰硕的成果。在国际合作领域，1992 年联合国环境与发展会议把可持续发展规定为全人类共同的发展战略，通过了《里约环境与发展宣言》《21世纪议程》《气候变化框架公约》等文件。2000年联合国提出以“减贫”为核心的千年发展目标，并逐渐形成了包含经济发展、社会进步和环境保护三个支柱及以消除贫困、保护自然、转变不可持续的生产和消费方式为核心要素的综合发展框架。2015年9月，《变革我们的世界——2030年可持续发展议程》在联合国发展峰会上正式获得通过。这一面向2030年的可持续发展议程包括7个相互联系的可持续发展目标和169个具体指标，其中就包含了城市发展和环境保护的内容，提出了综合的可持续发展目标，力图消除贫困、保护地球，培育一个和平、公正、包容的社会。同年12月，《联合国气候变化框架公约》的近200个缔约方一致同意通过了《巴黎协定》，承诺各方将加强对气候变化威胁的全球应对，把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2摄氏度之内，并把升温控制在1.5摄氏度之内。

从国别实践看，近20多年来，发达国家加强了生态治理，已经形成了比较成熟的生态治理模式。一是加强立法。发达国家生态治理遵循制度化、法治化路径，通过完善生态立法工作，以法律制度调节人与自然的关系，推动形成政府、市场与社会力量等多中心治理结构。瑞士、美国、德国、欧盟等都建立了覆盖广泛的保护生态环境的法律法规体系，在环境保护法中明确污染者付费、谁污染谁治理等经济原则，并将科学技术标准纳入环境立法体系。二是依靠科技。科学技术在发达国家生态治理中起到关键作用。比如德国的生态环境在二战中遭到毁灭性破坏，利用各种科学技术，现在已经将渗透在土地中的各种重金属和化工有毒物质逐一清除，恢复了碧水蓝天。自 20 世纪 90 年代以来，欧美国家积极开发“低废”和“无废”技术，并且引导产生“多价值审核”的观念，在衡量某一企业时不仅要以企业的利润多少为依据，还要将能源与资源的利用率等因素统筹考虑在内进行综合审核。三是推进生态民主。通过政府与企业合作机制解决具体的生态环保问题。比如德国政府通过政府主导、企业参与的合作方式，充分发挥民间政治和经济力量在生态治理过程中的积极作用，取得一系列富有成效的治理结果。同时，鼓励公民积极参与生态治理，重视发挥大众媒体和环保非政府组织的作用。四是完善机制。比如普遍建立了包括水资源生态补偿、农业生态补偿、森林生态补偿等在内的生态补偿机制，其中包括：政府推动的生态补偿机制，如美国为推动生态城市建设建立了生态补偿机制、生态森林养护机制、土地休耕计划等;市场化的生态补偿机制，如欧洲生态产品认证计划;社会组织推动的生态补偿机制，如民间自然保护组织购买重要的生态功能区进行保护等。很多国家还建立了国家公园建设制度。目前有200多个国家和地区建立了近万个国家公园和类似保护区，在保护自然系统和自然资源中发挥着重要作用。一些国家还建立了环境保护的教育机制。比如瑞士、德国等国在学校广泛开设与环境相关的课程，让环保教育普及到各个地区、各个角落和各个层次甚至每一个人。五是一些国家把生态现代化上升为国家发展目标。德国将生态现代化列为国家发展目标。德国社会民主党在1998年的竞选纲领中明确提出了生态现代化问题，将对城市交通、污水、垃圾等公共基础设施进行符合现代生态要求的改建，作为实施生态现代化的具体纲领之一。德国、瑞典、荷兰等国还提出要走生态现代化道路。荷兰的国家环境政策计划被认为是推进生态现代化的典型。

原标题：论国家生态治理现代化

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