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引 言
非经营性基础设施PPP项目的付费机制一直是争议的焦点,如何界定非经营性基础设施所产生社会效益的大小,从而决定付费多少一直是众多专家关注的问题,影子收费机制具有良好的风险分担机制,兼具能平滑政府支出的众多优点,未来将会是非经营性基础设施PPP项目发展的方向。
一、影子收费:定义、运作结构、风险分担机制与优点
1 何谓影子收费
影子收费(Shadow Tolling)指政府特许民间资本负责公益性基础设施的融资、建设和运营,且民间资本不对基础设施的使用者收费,而是由政府根据基础设施的使用状况对民间资本在经营期内以财政资金或其他形式支付费用。这种模式一般适用于非经营性的公益设施如普通公路、农业基础设施、污水处理等项目中,如在普通公路项目中,项目公司并不需要直接向过往车辆收取车辆通行费;应当收取的车辆通行费由政府部门用财政资金给予补偿,补偿的依据是道路的社会效益大小,一般体现为公路的交通量。
2 影子收费融资模式的运作结构
影子收费本质是PPP模式下的一种回报机制,属于政府付费,起源于英国,随后被美国、西班牙等国家效仿。影子收费模式下政府付费的多少是由基础设施建设完成、运营后,政府视其产生的社会效益做出评估而确定的,其回报机制设计的核心是由政府从基础设施建设产生的社会效益中,以部分现金流的方式,给予投资方回报。影子收费融资的运作一般采取授予设计—建设—融资—运营特许权(design-build-finance-operate,DBFO)的形式或BOT的形式,在运营期间,运营方或社会资本不对使用者收费,而是政府根据使用者的多少或其产生社会效益的大小付费。运营流程如下图所示。
3 影子收费具有良好的风险分担机制
影子费用的本质是政府购买社会资本的服务,但拥有良好的风险分担机制。目前, 英国对影子收费机制的设计倍受推崇, 其在设定结构时遵循如下两条标准。
第一, 支付费用的多少根据社会效益的大小而定,但有最小支付与最大支付,在充分保障社会资本收益的同时,又兼顾了政府的财政承受能力。以公路为例,在使用影子收费机制时,将交通流量分为不同的区间以代表每年不同的交通量, 若流量过低,则政府对社会资本有一个最小支付额,以保障其收益;流量过高,则有一个最高支付额,兼顾政府的财政承受能力,这为政府当局提供了一个付款上限,使政府对于支出预算有一个上限,也可避免在实际运作中其他各方为了各自利益而简单追求流量最大化,减少了损害公共利益行为发生的可能性。本质是一个收费结构的设定,只不过不是向使用者征收, 而是向政府收费。
第二, 支付结构中综合考量了社会效益,并不只考虑经济效益,而将多种因素纳入在内,以公路为例,通常社会效益量化参数除交通流量外,还包括交通事故发生概率和道路无故封闭造成的不便程度,若交通事故过多,支会费用会相应减少,这种机制设计激励了社会资本方增加安全措施以保障公众生命安全的动力, 同时达到了路桥畅通、节约公众时间成本的目的。综上可知,影子收费机制具有良好的风险分担机制,并能综合考量社会收益。
4 影子收费可平滑政府支出、为社会资本提供低风险的投资渠道
由影子收费的运营模式可知,政府并不是一次性付费的,而是根据测算的社会效益大小,按年支付费用,这种融资模式可以平滑政府支出,且能为社会资金提供低风险的投资渠道。影子收费模式中的影子收费结构,是相对PPP其它模式中直接对使用者收费而言的。影子收费并不能为政府筹集到资金,但可以平滑政府的支出,本质是政府按照社会效益的大小,按年购买社会服务,是一种融资给付方式。在这个过程中,最终还是由政府支付项目的建设、运营和维护费用,相当于政府购买服务,只不过将支付的时间延长了,这会减轻政府支付的压力,并能为社会资金提供低风险的投资渠道。在这一机制下,政府付费模式能够为投资者提供财政保障,为社会资本提供了低风险的投资渠道。
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