PPP模式下的政府与企业关系分析

2014年11月，国务 院印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出“推广政府和社会资本合作(PPP)模式”。各地政府相继推出了一批PPP示范项 目，通过进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。PPP模式尽管不是新鲜事物，不论是国外可借鉴的经验还是国内操作实践都十分 丰富，但当前在政府力推下依然出现了“政府一头热，民间资本冷”的局面，落地项目不多。党的十八大以来，中国经济发展正处在“旧常态”向“新常态”转变的 过渡阶段，特别是中央关于“四个全面”部署，使得政府与市场的关系、政府职能转变、政商关系都显现出新的趋势与特征。在此背景下，本文聚焦PPP这一参与 方众多、利益与风险结构复杂的投融资模式中政商关系的特殊性，基于对南昌市部分政府职能部门、项目实施单位及金融机构的调研，分析了目前PPP推广和运营 中在政商关系方面存在的突出问题及其影响因素，最后就构建合伙型新型政商关系提出几点对策建议。

一、PPP模式中政商关系的特点

PPP模式适用于公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，涉及政府方(包括财政部门和交通、住建、环保、能源等行业主管部门等)和社会资本方(作为项目合作伙伴)。PPP项目涉及的政商关系与通常竞争性领域政商关系既有相似性，又有特殊性。

一方面，政府部门负责PPP项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动，在法律规范不到位的情况下所拥有的选择权会招致项目招投标与实施中的官 商交易，而缺乏制度规范同样会使得政府官员担心触犯党纪法律，无推动PPP项目的动力。另一方面，PPP模式适用于有较稳定现金流的公用事业项目，运作周 期一般长达 10年以上，不仅面临商业风险更会出现政策风险，这些都决定了PPP项目的政商关系具有以下特点：

(一)紧密合作型关系。合作伙伴关系是 PPP模式中政商关系的最大特征。相对于政府资金全额投资或社会资本全额投资的项目，PPP项目能够结合政府和社会资本各自的优点，一方面政府部门特别是 行业主管部门对市政工程和公用事业需求更了解，能够遴选和发起潜在项目;另一方面社会资本方作为合作伙伴，在专业技术、项目管理和融资投资上具有优势，能 够更好满足公共产品需求。合作的前提是双方目标一致，通过公共项目建设运营为社会提供公共物品，满足公共需求。由于本身相对复杂、持续期长、风险因素多， 项目的成功也需要政府方和社会资本方构建紧密合作型关系，在项目进行中通过互信谈判协调利益化解风险。

(二)持续期较长。与一般的商业合作不同，由于PPP项目大多建设运营周期长，在项目运作期间政府和商人之间的协商、谈判、调整等都属于长期关系，这就要求项目各方建立一种全过程、全周期的伙伴式关系。

(三) 政府深度参与。政府在PPP模式推广中，扮演着监督者和合作者的角色，承担着发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责。党的十八届三中全会《关 于全面深化改革的决定》提出，处理好政府和市场的关系，就是要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。PPP项目离不开政府全程的深度参 与，这种“深度”不是对微观项目的直接干预，而是要求政府宏观上间接引导做好沟通协调，确保社会资本方的商业利益得到维护，同时确保公众利益的最大化。

(四) 监管与被监管关系。项目招投标阶段，政府可以在众多投标者中优中选优。一旦进入实施阶段，双方关系变成一对一的关系，既有合作又伴随着监管，政府一方通常 作为监管者对项目质量及运营考核进行评价，对商业机构项目运营中追求利润最大化的同时是否损害公共利益进行监管，防止监管缺位。

二、PPP项目中政商关系存在的主要问题

(一) 政府不断放宽社会资本定义，给潜在投资者带来困惑。PPP(Public-Private-Partnership)在学术界被翻译为公私伙伴关系，一般 第二个P特指民营部门。【贾康、孙洁：公私伙伴关系PPP的概念、起源、特征与功能，《财政研究》2009年第10期。】政府在推广PPP模式中，将 PPP译为政府和社会资本合作，对第二个P(社会资本)的界定，财政部2014年底发布的《PPP模式操作指南》中明确，“社会资本”是指已建立现代企业 制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。这意味着，非本级政府控制的央企和其他地方的国有企业也被归为社会资本。今 年5月22日国务院办公厅转发财政部、发改委、央行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办42号文)规定，对已经建立现代企 业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，本级政府下属 的融资平台公司也可以作为社会资本方参与PPP项目。这样，所有非财政预算资金投入均可作为社会资本。这种宽泛的社会资本定义尽管名义上保证了各类投资主 体的公平进入地位，但事实上在基础设施和公共服务领域，一些国有资本利用天然的与政府及国有金融机构间的关系争取收益性PPP项目，从而挤出民间资本，带 来了新一轮的“所有制歧视”。

(二)法律制度不完善，导致地方政府官员观望不前。目前的PPP模式热潮一定程度上是政府在地方债置换、基础设施建设存在资金缺口的情况下不断 推动的，《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《国家发展和改革委关 于开展政府和社会资本合作的指导意见》《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》《PPP项目合 同指南》等规范性文件陆续出台，为PPP项目落地提供了初步的制度保障。但这些政策文件偏引导性、指引性，法律效力较弱。与此同时，由于规定过于原则，操 作性不强，也导致了政府官员缺乏推广PPP模式动力。如目前政府购买公共服务正处于试点阶段，缺乏经验数据，对于定价高低没有参照，一旦定价过高或运营后 利用预算资金补贴项目会有向社会资本方输送利益之嫌。

在调研中我们了解到，政府目前推出的一些PPP示范项目属于非经营性，缺乏固定收益，很难吸引到资方的投资。或者有非常少量的收入，但是收益并 不足以弥补前期的投入，只能靠政府拨款来维持社会资本的利益。对于PPP模式，政府拨款给社会资本所带来收益的政策不明朗，此类项目大部分是属于建设类项 目，目前有意向投资此类项目的社会资本大部分希望可以与业主单位达成建筑工程的合作，但是由于目前政府采购的流程并不是很清晰，因而出现了政府不敢保证、 民营企业不敢进入的局面，基本吸引不到社会资本的投入。

(三)政策风险高，使得企业担心项目全周期内利益可能受损。作为政府发包的工程，尽管设计规划时可能投资回报有保证，但随着项目推进，会面临政 府换届、政策变化、行政命令干预项目运营等政策风险，企业会担心政府优先考虑公众利益而损害投资者的商业利益。PPP项目的政策性特征决定了在所有风险因 素中，政府信用风险高居榜首，在项目后期不履行或者拒绝履行合同约定的责任和义务，从而给项目带来直接或者间接伤害。例如，政府该给补贴不给，价格限制随 意更改等等。除此之外，推广PPP模式涉及政府部门众多，政出多门、缺乏协调也是造成PPP模式高风险的重要因素。特别是缺乏专门的专业型管理监督机构来 履行项目采购、评估、第三方监管、招投标管理、争议协调等监管职责，使得有意向的社会资本在与政府部门交往中沟通不畅。当前，不论是中央政府还是地方政府 推广PPP模式非常积极，但一些地方同时也存在着“甩包袱”“变相融资”的倾向，表现在不愿拿出现金流预期明朗的好项目，与社会资本的合作缺乏诚意。

(四)项目地位不对称，难以实现政商平等伙伴关系。理论上，在PPP项目中不论是政府还是社会资本均是以平等民事主体身份参与项目，地位平等也 是构建互信伙伴关系的基础。国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办42号文)提出PPP模式基本原则之一是“重诺履 约”，“政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等”。但事实上，政府部门作为公权力代表，有可能出于政治原因、经济因素、社会压力等考虑，撕毁原来签订 的合同，或运用各种行政手段阻碍项目正常运作，使得PPP项目中政商双方难以建立平等伙伴关系。

三、构建合伙型新型政商关系的几点建议(一)转变角色、明确定位、构建合作关系。从政府角度来看：

1.明确定位：就政府方面而言，应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，转变为提供PPP项目的规划者、项目发起者、PPP项目购买者以及项目运营建设的维护者。

2.维护公共利益：在PPP模式中，政府核心的价值追求是为大众提供最优质的公共设施和服务。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划、组织招标、理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险。

3. 兼顾企业伙伴利益：一方面，应正视合作企业利益诉求，给予合作企业一定的盈利空间，着力保持项目回报率与吸引力，难以收回成本的PPP项目，可在法律允许 范围内采取捆绑优势项目或配备资源的方式，达到“以丰补歉”的效果。另一方面，兼顾投资的公益性，适当控制整体回报率。同时，政府和民资投资主要领域的分 配，投资中政府还需要对自身参与建设的领域进行限制和规范，以防与民争利。