中、英、日、韩PPP模式的政府管理比较研究-北极星环保网

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摘要：为解决基础设施和公用事业需求增长与政府财力限制之间的矛盾，我国自上世纪80年代以来，政企合作PPP模式(包括BT、BOT等)得到了越来越多的应用，但政府对PPP模式的管理出现了一些问题，如法规制度缺失、政府权责划分不清、流程复杂、管理效率不高等。本文对我国与英国、日本、韩国PPP模式的政府管理进行了梳理，在主管部门设置、项目实施流程、法律政策和政府作用等方面进行了比较研究，并提出了一些改进建议。

关键词：政企合作(PPP);政府管理;比较研究

0引言

PPP(Public-PrivatePartnership，政企合作/公私合伙)是世界各国政府为解决财政不足，发展社会所需基础设施和公用事业而广为使用的新兴方法，在发达国家，主要应用于涉及民生的公用事业设施和服务，并不断拓宽应用领域。公用事业主要有大中小学及附属宿舍、养老院、医院、监狱、污水和垃圾处理等。这些设施和服务在国家政策和相关部门的管理规定方面，形态和功能逐渐标准化并且有向全民统一提供服务的趋势，过去都有政府出资，但随着时间的流逝，设施和服务质量下降，由于运营及管理资金、法律依据等限制，政府很难对其进行修复或升级。另外，对这些设施和服务的多样化和快速变化的要求，传统的政府大包大揽的方法已无法满足，缺少及时应对变化的能力。我国早在上个世纪80年代就开始应用PPP模式(时称BOT/建造-运营-移交;本世纪应用最多的则是BT/建造-移交)，特别是在基础设施项目中得到广泛应用。但是，目前我国政府对PPP的管理依然存在着法规制度缺失、政府权责划分不清、流程复杂、管理效率不高等问题。“他山之石可以攻玉”，本文对我国与英、日、韩四国的PPP模式及政府管理方法进行比较研究，试图根据比较结果，结合我国国情，就我国PPP政府管理的不足提出一些改进建议。

1 国外PPP立法和政府管理概况

1.1英国

1979年，英国保守党撒切尔夫人的政权为了公共支出的减小开始探索PFI(Private Finance Initiative，私营主导融资)制度，并率先推动吸引私营资本的一系列措施，成为世界上其他国家研究和应用PPP模式的典范。英国目前主管PPP的代表机构是财政部(HM Treasury)，并采用财政部与财政部专设Task Force(任务小组)的共同负责和指导PPP模式的实施，该Task Force是1997年在财政部下专为PFI的推广应用而设立的，旨在给政府机构和私营部门提供咨询和指南。在法规方面，英国并未出台专门针对PPP的法律，指导PPP实施的一般是政府的相关政策和指南，但比较细致，例如，在项目模式决策方面，英国采用PSC(Public Sector Comparators，公共部门比较基准)和VfM(Value for Money，物有所值)的原则选择和评估PPP项目。

1.2日本

为了推动公共部门的财政改革、为民间企业提供更多的投资机会，日本在上个世纪90年代就对PPP进行了实质性的探索并取得了显著的成绩。《关于充分发挥民间事业者的活力来促进特别设施整备的临时措施法》(简称民活法/PFI法)于1999年7月制订，同年9月实行，正式成为BTL(Build-Transfer-Lease，建设-移交-租赁)项目的法律指南。日本负责管理PPP项目的政府部门是总理室(由总理任命的专家组成小组)，包括负责主要政策制定及项目实施者的选择。

日本PFI后来停滞不前的主要原因是在与道路法、下水道法等法案的冲突上，后者一直不允许民间企业成为这类项目的主体。于是，民活法(PFI法)于2011年5月24日修改、2011年6月1日公布、2011年12月1日施行后，PFI的适用范围扩大到租赁住宅、船舶、飞机等运输设施及人造卫星等。此外，医疗设施、城市公园、下水道、铁路、港口等方面也可以设定特许权。为了修订法律制度上的对PFI应用范围的限制，在法律上真正确立PFI的地位和推广应用，日本还设立了活用项目推进委员会等，制定了公务员派遣制度和民间提议项目制度等。

1.3韩国

韩国政府于1994年8月制定了《促进民间资本参与社会间接资本设施投资法》，引入PPP模式。跟其他国家一样，政府一般负责项目的计划、评估、审批、支持，民间部门负责设计、建设、融资、运营，在项目的全过程上通过政府和民间的持续合作提供公共基础设施和服务。

韩国初期的民间投资项目大部分是公路、铁路等，采用的也多是BOT，但后来韩国逐渐参考了英国和日本的做法，于2005年1月修订法律《对社会基础设施民间投资法》以后，韩国引入了BTL方式并大力推广，将民间投资项目的范围大大扩大。为了通过综合系统的管理提高国家基础设施发展的效率和透明度，韩国在法律上明确了民间投资项目的管理机构，于1998年设立了PICKO (PrivateInfrastructure Investment Center of Korea，韩国民间基础设施投资中心)，统一负责管理民间投资基础设施的有关事宜，以统一标准向项目干系人提供服务，包括项目评估、可行性研究、资格评审、招标和评标、技术和行政支持等，结束了以前的混乱状态和不便之处。2005年PICKO已更名为PIMAC (Public and Private InfrastructureInvestment Management Center of Korea，韩国公私基础设施投资管理中心)，成为韩国公共基础设施投资管理的唯一窗口。

2我国PPP立法和政府管理的概况

上个世纪80年代以来发展中国家陆续采用了PPP模式，将外资吸引到本国的道路、铁路、电站、污水处理等公共项目中，取得了良好的效果，中国也尝试应用PPP模式吸收外商投资于基础设施领域，中国第一批由私营/外商资本参与的项目是1984年采用BOO方式投资建设的广州市佛山柴油发电厂、采用中外合作建设的广东城大亚湾核电站以及采用BOT方式建设的深圳沙角B电厂。中国政府为了促进外商/民间资本投资，原对外经贸部于1995年发布了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》(简称“通知”)，国务院2005年发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(简称“36条”)，2010年05月13日发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(简称“新36条”)。

1995年的“通知”发布以后，中央政府批准进行4个外商投资BOT试点项目-成都第6自来水B厂、来宾二期电厂、长沙电厂和北京第十自来水厂，成都和来宾项目已建成并在运营中，但长沙和北京的项目终止或改内资了。

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