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今天业内精英聚集一堂,包括作PPP项目咨询的、施工总包的、项目运营的、还有不少的金融机构,比如银行、信托、券商、资管、基金等,很高兴能够和大家就PPP项目融资实践中的经验、教训和问题作一分享、探讨和沟通,以求共同推进PPP事业的发展进步。
第一,关于PPP项目成功融资的一些经验分享
按照PPP这一社会资本与政府合作制度设计的本来用意,是要在实现政府债务出表的前提下不断扩大公共品的供应规模,并实现政府职能由直接操办方向监管方与合作方转变的。因此从严格意义上而言,社会资本只能是民营资本和外资,以及在此基础上所进行的项目融资。但是由于我国特有的强势政府、地方国有企业和中央企业占比较大、传统的金融机构也以国有控股为主等国情环境和政商环境,国有资本在实质上参与PPP项目成为不可避免,而且成为目前参与PPP项目投融资的主体。
从目前已经成功实施的一些项目来看,牵头机构在实质上基本上以上市公司、地方国有企业以及中央企业为主,而民营企业在使用者付费的中小型项目中占有一定的比例,或者以劣后的方式、甚至以LP的方式参与其中以换取分包参与权或者运营权。上市公司、国有企业以及中央企业往往由于财务规则或者业绩诉求而在项目投融资中不负债、不担保,甚至为了规避上市公司的并表要求而不控股或者不担任第一大股东。在项目股本金融资中,由于国有资本对外投资不能承担劣后角色,由此一来,在实践中往往需要一个民营机构承担劣后角色且进行风险转嫁。如果做不到这一点,则项目就很难落地。
近来,财政部和国家发改委发布了2016年32号文,要求加强协调,做好PPP项目前期工作,建立合理的回报机制,提高融资效率和建立公平竞争的市场机制,对PPP项目融资提出了一些规范性的要求,同时也将推动PPP项目融资的良性发展。
第二、关于PPP项目融资的现状、问题和困境
目前PPP项目的参与方主要是地方政府、国企、央企、上市公司和金融机构,各方都有自己明确的利益诉求和风险控制要求。如果要达成合作,实现项目的成功落地,就需要各方能够在满足自己内部风控要求的前提下,通过交易结构的设计和各方利益诉求的调整,寻求到能够达成一致的交易条件。因为PPP本身就是一个在原有公共品提供领域内的创新,而创新是需要各方对自己的利益诉求与风控条件作出妥协和调整的。不过比较遗憾的是,目前这几方都相对过于强调自己的内部风控条件,或者为服务于资本市场市值管理的要求而过于强调自己的利益诉求,导致以创新为内核的PPP模式实际上的落地率较低。有关方面统计的入库PPP项目的实施率只有4.8%,还不到5%。
造成这种困境的原因,实际上和PPP项目主要的参与方的诉求冲突有关。
就政府方而言,既想在不增加负债的情况下扩大建设规模,还想尽量降低项目采购成本,那么如何判断市场承接能力就十分关键。如果自己的诉求是和市场脱节的,那么招商中的PPP项目必然沦为路边没人摘的李子。
就国企和央企而言,受制于我国特有的国有企业投融资体制和国有资产管理规范的要求,其内控体系很难因应市场变化而进行及时的调整,让业绩冲动下参与PPP的躁动往往无法落地。而上市公司出于市值管理以及资本市场的合规需要,对于融资增信以及利率都有较高的要求,进而难以与收益率较低、项目融资中金融机构又不愿意承担风险的PPP项目实现成功对接。
就金融机构而言,规避风险是其天然本性,在风险没有切实的解决方案之前,如果使用自有资本进行投资逻辑上是可以的,但在实践中却受制于自有资本的可用规模以及内部风控的要求难以实施。另外财务杠杆的运用也是金融机构的基本特性,而杠杆的运用在提升收益的同时必须有切实的风险对冲或者转嫁措施。目前PPP项目中各方的投入相对有限,以金融机构“股+债”的形式投入为主,无形中提升了金融机构的杠杆倍率,如果没有切实的风险解决方案,金融机构的内部风控也是难以通过的。
第三、关于推进PPP融资的思考
找到了矛盾的症结所在,也就找到了解决问题的关键和方向。针对PPP项目融资难的问题,结合目前的行业现状,谨提出以下建议:
1、建立公平竞争的市场环境。
公平竞争的市场一方面可以扩大参与方,从而扩大投资来源,降低PPP项目融资难度;另一方面可以形成市场化的、公开透明的项目交易价格,避免各方过度利益让渡或损失,从而提高交易效率,促进行业发展。比如要破除民营企业进入PPP领域的政商关系“恐惧症”,因为民企是人格化的资本,具有相对完整和上下一致的民事行为能力和内部治理,民营资本应逐步成为PPP投资的主要力量。
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