洪亚雄：以环境总体规划参与“多规合一”

洪亚雄，环境保护部环境规划院院长，曾任环境保护部规划财务司副司长。长期从事国家战略规划领域的科研和管理工作，在环境规划方面有较为系统、深入的研究。主要参与了国家“七五”、“八五”计划和国家环境保护“九五”、“十五”规划的执行，国家环境保护“十一五”、“十二五”、“十三五”规划的研究编制工作。

城镇化是现代化的必由之路，“十三五”乃至更长时期，推进绿色城镇化发展将是我国社会经济发展和生态文明建设的重要任务。在新的发展阶段，我国城镇化发展面临哪些突出的环境问题?如何编制城市环境总体规划破解这些难题?各地城市环境总体规划试点取得哪些经验?城市环境总体规划如何参与“多规合一”?为此，本报记者采访了环境保护部环境规划院院长洪亚雄。

对话人：环境保护部环境规划院院长洪亚雄

面对快速发展的城镇化，为什么要编制城市环境总体规划?

■依据区域生态环境系统的客观规律，合理利用和改善提升生态环境服务功能，引导优化和约束资源开发和城镇建设活动。

中国环境报：我国城镇化发展面临哪些突出问题?为什么要编制城市环境总体规划?

洪亚雄：近40年来，我国城镇化发展的成就举世瞩目。但我国城镇化也面临一些突出的环境问题，从宏观上，一是环境污染重。我国主要污染物排放量仍然在2000万吨量级上，超过环境容量两倍左右。2015年空气质量达标的城市只占21.5%，黑臭水体在城市里普遍存在。二是生态受损大。全国生态足迹增加的速度远远超过承载力的增长速度，一些河流开发利用率超过生态警戒线。2000年~2012年，全国建设用地增加了6350平方公里，而同期湿地减少3.34万平方公里，其中很大部分被建设用地占用。三是环境风险高，数以千家的化工企业毗邻水源保护区、人群密集区。

这些问题，与我国经济发展阶段、能源结构密切相关，也与我国城镇化发展和每个城市的规划建设方式直接相关。落实到城市建设过程中，有4个根本性的问题：一是城市定位中环境功能缺位。不少城市从自身经济最大化角度考虑城市发展功能定位，缺乏对上下游、大尺度区域生态环境保护责任的考虑与担当，缺乏环境功能定位。二是城市布局中环境格局错配。城市的工业布局、园区建设、重大项目建设缺乏对大气环流、水系结构、风场风道、生态格局的尊重，“顶风发展、逆流建设”现象普遍。三是城市发展中环境资源超载。不少城市都希望能建成各级中心城市、实现超常规发展，导致水、土地资源开发和污染物排放远远超过环境承载力。四是城市建设中生态空间占用加剧。城市蔓延式扩张普遍，对城市周边的山体、河流、湿地、农田等缺乏保护。尤其是一些城市群地区，从卫星影像上看，城乡格局由原来的“农村包围城市”变成了“城市包围农村”，绿色空间支离破碎。

这些问题的出现，很大程度是我们的环境规划制度滞后于城镇化发展。我们目前实施的环境规划主要有五年环保规划、专项(大气、水、土壤)污染防治行动计划、生态文明示范创建规划等，主要是任务型和指标性的规划，缺乏系统的空间型规划。在规划层级上，国家和省级规划较完善，市县规划薄弱。要解决这些问题，也需要从规划入手，因此环境保护部启动了城市环境总体规划编制试点，并纳入了国务院印发的国家环境保护“十二五”规划以及《大气污染防治行动计划》。

这项工作得到各地的积极响应，环境保护部批准启动了三批30个城市开展环境总体规划的编制试点。此外，北京、黑龙江省哈尔滨市、云南省瑞丽市等一批城市也自发开展了城市环境总体规划的研究编制工作。

中国环境报：作为一项新的环境规划，环境总体规划的核心思路是什么?与以往的环境规划有什么不同?

洪亚雄：环境总体规划核心的思路就是环境优先、系统管理。这里的环境优先，并不是说环境保护放在压倒性的第一位，而是将尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，将大自然的客观规律，利用环境规划的技术方法，转化为规划的“语言”。坚持山水林田湖是一个生命共同体，坚持系统管理。生态环境系统具有其自身的客观规律，为人类活动提供生态环境服务功能。环境总体规划是依据区域生态环境系统的客观规律，合理利用和改善提升生态环境服务功能，引导和约束资源开发和城镇建设活动。

环境总体规划有4个基本特点：长期性、战略性、系统性、空间性。所谓长期性，是把城市放在城镇化、工业化发展的中长期历程中，分析城市面临的发展阶段和主要环境问题，制定中长期环境保护战略。战略性是从大尺度区域、流域分析城市的环境战略地位和环境功能定位，围绕城市中长期环境保护战略，研究空间布局、产业结构、生产方式战略性调整对策。系统性是从大气、水、生态系统出发，研究生态环境系统的结构、过程和功能，从承载力、格局、质量的角度，系统构建城市的环境资源上线、生态保护红线和环境质量底线，将资源开发和城市建设活动，引导控制在生态环境系统可承载的范围里。空间性是依据大气环流、水的产汇流和生态安全格局，系统识别生态保护红线，构建环境空间管控体系，建立环境系统管理的空间平台，实现规划的空间落地。

环境总体规划系统划定城市环境资源上线、生态保护红线、环境质量底线，构建城市发展的环境约束的底线框架，引导城市建设和产业布局，控制环境资源开发强度，提高环境承载力和生态环境质量，参与“多规合一”，与现有生态环境保护、污染防治的各项规划相辅相成、各负其责、不可相互替代。

各地编制城市环境总体规划有哪些体会?