环保部新设三司理顺监管 天地空气全都管起来

2014年两会上，时任环保部污染物排放总量控制司司长的刘炳江坦言，有一次打车上班，出租车司机一听他要去环保部，觉得他“像是个当官的”，就把他数落了一路：“你看看你们把这个天搞成什么样!”

两年后，刘炳江“管天”的职责更大了。2016年6月2日，环保部官网发布消息称，环保部大气环境管理司司长刘炳江当日向媒体通报，环保部发布《2016年中国机动车环境管理年报》，公布了2015年全国机动车环境管理情况。这是刘炳江首次以“环保部大气环境管理司司长”身份出现在公众视野中。

“巧合”的是，2015年底，环保部另一位“重量级”司长、前污染防治司司长赵英民调任环保部总工程师，时代周报记者查询环保部官网，得知赵英民目前已升任环保部党组成员、副部长。而在他离任污染防治司的消息中，并未出现有关接任者的信息。

2016年3月3日上午，一张“水、气、土三司成立暨干部任职宣布大会”的照片和司长名单在网上传开。当天下午，“真相”大白。环保部通报将实行机构调整，取消污染物排放总量控制司和污染防治司(以下分别简称“污防司”、“总量司”)。而外界盛传已久的“三司”，即水、大气、土壤三个环境管理司终于浮出水面，正式取而代之。

6月13日，环保部在《中国环境报》上发布消息，通报了“三司”组建及其运行情况。环保部在回复时代周报记者的采访要求时称，目前官方允许发布的所有信息都在这份通报里。

通报显示，除刘炳江担任大气环境管理司司长外，原环保部污防司副司长李蕾被任命为水环境管理司副司长，主持水环境管理司工作;原环保部自然生态保护司副司长邱启文任土壤环境管理司副司长，主持土壤环境管理司工作。消息人士称，这三宗平级任命是本着“暂不提拔”的考虑。

“中国的机构改革讲究上行下效。地方环保部门很快就会针对三司的设立，作出相应的调整。” 国务院发展研究中心环境政策研究室副主任陈建鹏向时代周报记者透露。陈建鹏认为，此次机构调整，最突出的优势就是按要素全流程监管。在接受时代周报记者采访时，他一直在强调“理顺”这个词。“以前一些监管职能分散在不同的司局，从监管本身的过程就有一些不协调，政策工具也缺乏顶层设计。三司的设立，就能把整个‘事前、事中、事后’监管的流程理顺，司局间的配置更加理顺。”

中山大学地球环境与地球资源研究中心主任周永章亦认为，地方环保部门应尽快与环保部对接。他介绍，以广东省环保厅为例，现有水环境处和大气环境处，但没有土壤环境处。

一位不愿透露姓名的前环保部官员在接受时代周报记者采访时称，“成立三司，管理上更科学，更有针对性，也有利于与国际接轨。”但同时他亦认为：“机构改革的成败，是用工作的成效来检验的。”

迟来的“回归”

上述前环保部官员认为，“三司”的设立是一次回归。他在环保部任职30余年，见证了中国环保机制的变迁。

环保部的前身是1973年建立的国务院环境保护领导小组。当时的领导小组规格较高，时任组长先是余秋里，后来是谷牧，都是国务院副总理级。但领导小组下面的办公室是司局级，该前官员透露，当时只成立了很少的几个处。

1983年，中国最高环保部门变成城乡建设环境保护部下面的一个局，有了30个处。他向时代周报记者介绍，这些处中涉及污染物治理的，就是按照要素划分，“有水、土壤、危险化学品等”。这种机构设置，当时是参考了美国的环保部门。

但按要素划分机构并没有延续下来。1988年机构改革，国家环境保护局成立，为副部级机构。“虽然级别高了，但是部门得减少。30多个处一下就降为10个司。”其中，水、大气等处室被并入污染防治司。另外，从“十一五”开始，环保有两个约束性的指标，到“十二五”变成四项。“这时候对总量就越来越重视，污染防治司管不过来了，就成立了总量控制司。” 上述前环保部官员对时代周报记者说道。

对于当初放弃按污染物要素划分机构，该前环保部官员认为，首要原因是部门合并的压力。“一下从30个处变成10个司，肯定就要砍。当时更多考虑到和有关部门对口，比如说和财政、发改、科技、政策法规、宣传教育相应的机构，肯定是都要有的，其他的处就只能合并了。”另一方面，“当时对要素管理意义的认识还是有一定欠缺。事实上国外一直都按要素来划分，已经探索过几十年了。”

环保部通报显示，环保部此次机构调整的原因是：“按环境要素设置水、大气、土壤三个司，主要目的是围绕环境质量改善的总目标，以水、大气、土壤三个有明确质量要求的环境介质管理为核心业务，理顺内部职责和业务关系，提高工作效率，更好履行环境保护的各项管理职能。”该前官员认为，这是重新回到了“老路子”上。

该前官员举例：“原来的总量控制司主抓四项指标，其中二氧化硫和氮氧化物是大气的，也就是说原来污染防治司有管大气的处，但它不能管这两项指标。这就把管理割裂了。”

环保人士赵亮也一直关注此次环保部机构调整，他认为，这是一次重要进步：“三司组建有助于明确环境质量管理职能部门的职责分工，同时适应新形势下环境治理要求，不仅仅是对水、气、土三个十条的落实，也为环保部门改革奠定了基础。”

总量司取消：“老百姓要看见环境质量的改善”

“总量司的设立，现在看来肯定是不成功的。老百姓想的是，你老宣称污染物总量在下降，但我们的亲身体验是环境质量在下降。”前述环保部官员向时代周报记者透露，不仅是公众，一些领导也抱有同样的质疑。这是取消总量司的起点。

“总量减排是自说自话，总量司自己设立目标，达没达到只有你自己说了算，这导致内部有一些意见。”陈建鹏说道。

在此之前，总量控制是中国环保的一个重要抓手。总量控制制度早在1988年就被提起，直到1996年开始实施。因“十五”的污染减排目标没有完成，“十一五”期间，二氧化硫和COD这两项污染物第一次被列入约束性指标，环保总局与各地签订了责任书，由此开启了总量控制受到地方政府高度重视、环保系统倾力而为的减排历程。

“道理大家都明白，质量改善的基础和前提肯定是总量的减少。”陈建鹏并不完全否定总量控制的意义，“要实现环境质量根本上的改善，现在污染物的总量还要减少60%以上。至少还得20年。总量减排仍然是未来20年中国环境治理的一条主线。”

根据环保部今年确定的思路，未来环境管理在质量与总量的把握上，应体现这样的原则：质量改善是刚性要求的红线，绝对不能触碰;总量减排是硬性要求的底线，是最基本的要求。总量减排考核必须服从质量改善考核。质量改善和总量减排任务均未完成，将严格依法问责;质量改善了而总量未完成，将尊重地方的协同减排，从国家总量指标进行调剂，严格执行考核办法。

陈建鹏向时代周报记者介绍，按照现在的“十三五”规划纲要，环保的四项指标仍然是作为总量控制的指标，只是分解落实的方法肯定还会有变化：以前是每个省有不同的总量指标，差异比较大。最新的方案可能是分成4-5个地区，每个地区有一个减排的指标。这样做的考虑是，每个地区的减排潜力和发展阶段不同。他认为，总量控制还是一个重要的抓手。

上述前环保部官员则认为，总量控制最大的问题是“一刀切”：“大气污染清单里面有二三百项污染物，总量控制光去控制四种，其他的污染物就被忽视了。现在强调环境质量改善，强调按要素治理，就是想解决这个问题。”

精细化监管是取消总量司、强调质量改善的应有之义。今年全国两会环保部的新闻发布会上，环保部长陈吉宁在回答记者提问时表示，做这样一项改革，主要目的就是要强化“以环境质量改善”为环保工作的核心。他说，水、土壤、大气是三个有明确质量要求的环境介质，将它们作为环保部的核心业务司，将进一步强化环保部的工作目标是围绕大气、水、土壤环境质量的好转和改善来梳理业务，强化工作要求，提高工作质量。

赵亮认为，按环境要素划分的“三司”的设立，至少能够提高公众对环保监察的参与度。“公众未来可以直接就具体问题找到具体部门处理，避免了到处踢皮球。比如，秸秆焚烧，是个面源污染，那就可以向大气面源处反映。”公众参与，也是提高老百姓对环境质量感知的一个重要方法。

远非终点

在陈建鹏看来，三司的设立并不能解决所有问题，“它不是一个终点”。

有环保界内部人士向时代周报记者透露，三司的设立并没有带来编制的增加。环保部的编制，目前仍旧是311人，据《21世纪经济报道》，其中水环境管理司共有20个人员编制，大气环境管理司有19个人员编制，土壤环境管理司共有14个编制。与此相比，美国环保局的总人数是17106人，大气和辐射办公室就有1400名公务人员。“环保部的工作人员数量，在世界范围内都是相当少的。”该名人士评价。人数太少，一直是掣肘环保部提升监察能力的重要因素。

该位要求匿名的人士透露，近年来环保部一直向中央申请增加编制。“但目前的形势是，公务员编制只减不多，哪怕增加一个编制，也是很难突破。”

僵局依旧，但环保事业要求更多专业人员的参与，则是不可逆转的趋势。据《南方周末》报道，2015年，常州市环保局新成立了水处、大气处和土处。2016年3月10日，常州市环保局相关人员透露，市编办已经同意增加编制，正在安排人员到位。

另一方面，陈建鹏认为，“三司”建立后短时间内也很难打通“事前事中事后”中的所有环节。“水土气三司就像坐在办公室发号施令的白领，具体的落地，环境监测还是交由监测体系，执法则交给监察体系的人去做。他们只负责业务指导。还有标准的设立，罚款收费，排污许可证的发放，这些都需要协调。”他认为，外界不应对“三司”设立作出过度解读，“只是环保部里的三个司而已。他们不可能靠自己解决所有问题。”

设立三司远非环保体制改革的终点。如陈吉宁答记者问时所言，这项工作涉及面非常广，不仅仅是两个司变三个司的问题，还涉及一些流程的重构、与其他改革的衔接，比如环评制度改革的衔接。但赵亮认为，可能立刻看到的，是“三司”相对从前“两司”时代，工作效能的转变：“三司分别下设了细分的处室，职能明确，工作效率可能会比以前更高。”

据《中国青年报》2014年两会期间报道，刘炳江在民建界别小组讨论中作出保证：“这5年大家放心，空气会明显变好，司长敢说，就有事实保证。”

“任何机构、机制的调整绝不是一蹴而就的。”陈建鹏在接受时代周报记者采访时评价道，“这种划分所带来的效果，还有待观察，要保持耐心。”