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目前,公众在环境决策层面的有效参与和环境信息的公开成为各国政府和环境影响评价机构面临的重要难题。很多国家通过向社会公布环评报告书等相关环境文件的方式,并通过多种途径收集公众意见,让公众意见在环评报告书的撰写、审查与监督等关键过程中得到充分体现。美国是第一个将环评纳入法律层面的国家,许多学者对其环评公众参与制度进行了研究,但针对其他国家和地区的环评公众参与制度研究则相对较少。这些国家和地区的环评公众参与制度极大丰富了环评公众参与事业,在一定程度上推动了相关国家的法制建设,值得我国借鉴。
环评公众参与国际状况概述
1970年,美国颁布《国家环境政策法案》,在世界上首次明确了环评公众参与的法律地位,1978年发布的《国家环境政策法实施条例》则详细规定了环评制度的有效操作和公众参与的程序细则,为其他国家和地区建立环评公众参与制度提供了重要参考。此后,其他一些国家和地区也相继出台了符合地域特点的法律法规,有效丰富了世界环评公众参与制度的地域性和多样性。
法国的公众参与
法国在1976年颁布并实施的《自然保护法》、1977年10月颁布的77-1414令、1993年2月颁布的对1141号政令进行修改补充的93-245号政令、1995年颁布并实施的《关于加强环境保护的法律》,以及在2002年细化了法国环境保护法律性内容的《环境法典》,相继对环评范围和公众参与做了相关规定。这些法律文件令法国形成了一套完整的环评公众参与制度,即知情—咨询—商讨—共同决策。需要特别指出的是,法国社会独立的公众辩论组织——全国公众辩论与听证委员会、公众辩论国家委员会,通过进行公众辩论,并对公众辩论参与人员组成进行了规定,包括相等人数的政界人士、各行业资深专家、各类社会团体和NGO成员代表,在某种程度上提高了公众参与的公平性。目前,法国的环评只针对具体的工程项目,主要程序包括环评判定阶段、环评报告编制阶段和环评报告审查阶段,但是直到环评报告书公开后,才有公众参与的介入。
加拿大的公众参与
根据加拿大《环境保护法》和《环境评价法》的相关规定,加拿大环境评价署鼓励公众积极参与环评工作,公众作为环评的监督者提出建议。《加拿大环境评价法》为公众参与环评提供了很多机会与途径,提高了环评的公正性和可信度。加拿大环评程序主要包括环评判定阶段、环评调查和报告编写阶段和环评公布和批准阶段。加拿大环评主要有两种形式,即自行指导评价以及独立评价,为环评的公正性和可信度做了双保险,其中第二种形式将公众参与充分融入,体现了加拿大环评对公众参与的有效纳入。
日本的公众参与
日本环评公众参与制度比较完善,环评各个阶段均有明确的公众参与规定。日本环评主要包括四个阶段,即:判定阶段、制作“方法书”阶段、制作“准备书”阶段、制作“评价书”阶段。判定阶段后,环评公众参与和信息公开表现出以三份“书”为过程主体的特征,过程相对简单、清晰,有利于国民参与。
环评公众参与国际经验总结
以上国家在环评程序及公众参与体制方面存在一定的共性,但是由于其政治制度、经济水平、文化传统和民主阶段上的差异,公众参与在环评系统中的特点也因国别不同而有所区别,需要进行系统地概括分析。
系统的参与阶段
以上国家和地区开展环评公众参与的主要阶段可归纳为四个,即:环评必要性判定、环评范围界定、环评报告草案完成、环评报告终本完成,主要涵盖了筛选判定、范围界定、替代方案、环评报告草案制定与确定、环评报告终本编制、送审、备案、审查、决定等程序性内容。公众参与以不同方式几乎贯穿整个环评程序,帮助决策层更加全面地了解公众意见,以做出同意或拒绝该行动的环境决定。
明确的时间限定
虽然信息公开和公众参与贯穿于环评全过程,但是整个过程中的关键时间节点对于公众参与的效果尤为重要。关键时间节点即上述四个阶段。在同一阶段,相关法规对于信息公开时间和公众意见收集时间做出了明确规定。例如,法国规定公众调查时间不少于1个月;调查结束后1个月提供调查报告;调查后1年内公众可查阅报告。
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