PPP模式的实施方式和适用领域研究（上）-北极星环境修复网

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“特许经营和PPP就是一回事”?“特许经营立法和PPP立法属于同一个概念”?“BT项目本就是一种政府采购服务的PPP项目”?笔者在PPP实务调查了解中发现， PPP项目不仅仅存在谈判难、落地难、优质难的问题，更多发现PPP项目参与方和相关人员，对PPP模式下相关概念的理解存在不同程度的偏差和混乱，对PPP项目在适用有关规则中存在诸多争议。比较典型的是，PPP模式和特许经营二者之间究竟是覆盖关系，交叉关系，还是平行关系?专业法律人员也无法准确理解PPP模式和特许经营等概念之间的关系，如为某PPP项目提供过法律服务的某知名单位就简单的理解“特许经营和PPP就是一回事”，从而导致PPP项目在落地上存在争议和困惑。

鉴于此，有必要就PPP模式与相关概念之间的关系进行厘清。笔者认为，PPP模式和特许经营、政府采购、股权合作的关系为种属概念关系，PPP模式通过特许经营、政府采购、股权合作等方式中的一种、或组合的方式实现政府与社会资本在公共产品和公共服务领域的合作。

当前，PPP整个法律规范体系由法律法规、部门规章、政策规范等组成(见图1)，但就PPP模式的程序立法尚无法律、行政法规规定(特许经营立法现为部门规章)，存在PPP程序立法阶位不够、政策规范不协调等状况。PPP模式作为一种投融资模式，其广泛适用于基础设施和公用事业等行业领域，构成PPP模式的政策法规规范体量之大、法域之广，涉及财政税收、成本会计、行政垄断、公司法、金融证券、建筑施工、行业立法等大部的政策法律领域。PPP文件体系的复杂性和宽泛性造成了专业人员理解上的分歧。为此，本文从国家全部的PPP政策法规规范进行梳理，着力厘清PPP模式与特许经营、政府采购、股权合作之间的母子概念关系和应用中存在的问题。

一.PPP模式的由来与发展

PPP实践在过去经历了较长的发展历程(该阶段称为PPP1.0)， PPP概念的正式提出是在十八届三中全会之后(现阶段称为PPP2.0)。为落实党的十八大提出的全面深化改革开放的战略任务，党的十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。笔者认为，让市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用是本届三中全会重大亮点之一，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能，有利于抑制消极腐败现象。财政部为落实《决定》提出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的文件精神，于2014年9月23日出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，这在我国政策体系中出现了政府和社会资本合作模式(PPP)尚属首次。

推广运用政府和社会资本合作模式，是国家当前确定的重大经济改革任务。但PPP模式的孕育发展经历较长的发展阶段，从1994年对外贸易经济合作部发布《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》至2013年党的十八届三中全会作出《决定》，PPP1.O经历了20年左右的跌宕起伏，期间也发生过PPP系列争端，如：福建刺桐大桥项目，该项目为国内首例以内地民营资本为主的BOT投资模式，后续发生了无须竞争和收费标准调整困难等损害投资者权益的事情，二则长春汇津污水处理有限公司诉市政府一案，该项目存在政府长期拖欠污水处理费等问题。

为促进社会投资，解决投资中出现的“玻璃门、弹簧门、旋转门”等问题，国务院及部委、地方政府出台了一系列政策规章、规范性文件，如原建设部2000年5月27日发布《城市市政公用事业利用外资暂行规定》、国家计委2001年12月颁布《关于促进和引导民间投资的若干意见》、国家发展计划委员会等部门2002年9月10日联合发出《关于印发推进城市污水、垃圾处理产业化发展意见的通知》、建设部2002年12月颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、2004年5月1日颁布《市政公用事业特许经营管理办法》，国务院出台的文件有：2004年《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)、2005年《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(老“三十六条”)、2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(新“三十六条”)等重要PPP文件，但无法从根本上解决PPP1.0时代存在的制度瓶颈。

PPP1.0时代存在的问题根本在于政府和市场之间的关系。习近平总书记在关于《决定》的说明中指出，经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系。1992年党的十四大提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，提出要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用;2013年党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，整整经历了20年多年的理论实践。PPP1.0时代，政府部门往往在资源配置中起决定作用，出现所谓的“跑部钱进”等现象，这得益于经济在过去30年的高速成长和快速城镇化，政府通过土地财政、外贸顺差使财力大幅增加，从而在基础设施投资领域更有话语权，不但在基础设施和公共服务领域扮演“裁判员”的角色，同时也扮演了“运动员”的角色，存在“政企不分、政事不分、政资不分”，直接导致了PPP1.O时代的困惑和曲折，严重挫伤了社会资本尤其是民营资本的积极性。

因此，PPP2.0时代的开启必须落实让市场在资源配置中起决定作用，同时更好发挥政府作用，这就必须转变政府职能，打造法治政府和服务政府。为此，党中央、国务院出台了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》、《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》、《国务院关于实行市场准入负面清单制度的意见》等文件，大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度，管住政府有形之手，发挥市场无形之手，激发市场活力，为PPP模式的顺利推广做好顶层设计。

PPP模式作为基础设施和公共服务领域提供主体和提供方式的一种创新，从过去政府主导投资进行到政府和社会资本合作，实质是政府职能的转变，其顺应了我国经济新常态的需要，有利于现代财税体制的建立，推进国家治理体系和治理能力现代化。

原标题：［连载］PPP模式的实施方式和适用领域研究（上）

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