长江流域生态补偿面临多重博弈

 我国横向生态补偿保障机制一直以来颇受业界诟病。而今年以来，中央对长江经济带的发展方向发生重大转变后，长江流域的横向生态补偿工作就成为业界关注的焦点。业界人士指出，要想有效推进长江流域的横向生态保护补偿工作，依然任重道远。就现实情况来看，长江流域的横向生态补偿工作面监多重博弈。

多重博弈难以达成共识

今年4月28日，国务院办公厅正式印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》(以下简称《意见》)，标志着各方期待已久的横向生态补偿机制将获得重大进展。《意见》要求，未来在生态补偿方面将着力推进横向生态保护补偿机制创新。随后国家发展改革委和环保部联合发布的《关于加强长江黄金水道环境污染防控治理的指导意见的通知》明确提出要建立长江经济带生态补偿机制。

而在国家行政学院生态文明研究中心主任张孝德看来，目前国家对长江经济带生态补偿还只停留在政策层面，尚未有一个总体的规划;地方层面，则存在一些零星的尝试，跨省的生态补偿，除新安江试点外，目前只有粤闽桂的汀江至韩江流域、九洲江流域进行试点。

而作为全国首个跨省流域生态补偿机制试点，新安江流域第一轮试点已经结束，也取得了相应成效，日前已正式启动第二轮试点。在目前国家层面对长江经济带生态补偿尚未有一个总体规划的情况下，新安江的试点能否提供可借鉴的经验?

此前浙江省环保厅相关人士则指出，长江流域覆盖极广，建立一个整体的补偿机制牵涉到多个省市的利益，需要各省市之间的密切协作，具体如何实施、如何协调、补偿多少资金都是不小的难题。

“因为造成污染的情况是很复杂的，上游就算把所有点源污染都掐掉，农业化肥的大量使用也会导致水体污染。”华东师范大学教授陈振楼指出，上游不敢保证，下游出钱也不踏实。

国家环境规划院副院长、总工程师王金南在接受《中国企业报》记者采访时表示，不同地区在环保意识、监测能力和经济水平上差异较大。各地区在进行横向生态保护补偿协商时往往难以在补偿标准、补偿方式、资金管理、效果评估等方面达成共识。

多元化补偿机制难以形成

在流域之间与省域之间难以达成共识的情况下，如何才能更有效地推进长江流域的横向补偿工作?环保部一位副司级官员在接受记者采访时介绍，目前财政部和环保部正在共同推动长江流域上下游横向生态补偿机制建设工作，通过上下游建立“成本共担、效益共享、合作共治”的机制，更好地运用经济杠杆进行环境治理和生态保护，形成流域保护和治理的长效机制。

不过，在北京大学法学院教授汪劲看来，从试点流域的现状来看，我国横向生态补偿机制单纯靠上下游之间合作共治，难以奏效。“在探索和实践过程中，存在生态受益者与保护者间的利益关系脱节、补偿范围偏窄、区域间生态补偿政策和方式不明确等问题。因此，建立多元化补偿保障机制已成为火烧眉毛的事。”汪劲说。

王金南也指出，上下游在确定相关补偿标准时会存在很多顾虑，这是建立跨省市生态补偿机制的难点之一。对于上级财政，在生态补偿机制的建立和上下游利益协调过程中，理应承担更多的责任。鉴于当前的财政体制，对于源头地区的生态补偿，宜由上级财政承担，既可以减少利益协调的工作量，也更适合于补偿机制的全面推广。

陈振楼则认为，长江流域的生态保护不足，关键在于体制机制的不顺，缺少一个针对长江流域的专门的流域法，以及缺乏一个综合性的管理机构，“虽然现在我们有长江水利委员会，但这个委员会主要是管水利的，而流域管理涉及包括产业在内的多个方面。”

据记者了解，建立这样一个综合性的管理机制，需打破原有行政管理框架，从现行的行政体制来看，要想实施的确是困难重重。据业内人士向记者透露，长江水利委员会正在筹备相关流域法的文本，而各个省市之间意见尚无法统一。

市场与政府应双轮驱动

“横向生态保护补偿是生态环境保护全覆盖制度体系的重要方面。”张孝德在接受《中国企业报》记者采访时认为，建立横向生态补偿机制，只靠政府的力量是不够的，还要依靠市场的机制，建立起谁污染谁补偿、谁使用谁付费的制度。

浙江天韵控股集团董事长任红星在接受《中国企业报》记者采访时说，企业还是乐于看到生态补偿机制从国家层面推动。对企业来说，可以把治理服务提供商的角色进行升级，把生态环境保护者的角色加以强化，结合国家提倡的PPP模式，与政府合作从投资、规划、设计、施工、运行、配套产品、监测等全产业链上支持水生态环境的综合整治。

在王金南看来，要从根源上解决跨区流域生态补偿问题，需要加强横向政府间问责，构建纵向的有差异的政府责任，改革我国流域管理体制和实现多元化的补偿模式。“这个机制怎么建立，还是要靠中央从中平衡，光靠地方很难达成一致目标。”王金南说。

王金南认为，只有创新横向生态补偿保障机制，建立起市场与政府“双轮驱动”，与第三方机构联合运作的机制才是治本之策。