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2016-11-04 11:47来源:环境保护作者:常纪文关键词:垂直监管监测监察执法垂直管理常纪文收藏点赞
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导读:文章分析了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》出台的背景和考虑因素、发文形式、改革部署,指出意见上收了县级环境保护审批权限;监测、监察、许可、执法四权既有协调,又有分置;解决了环境保护部门的执法身份和规范化发展问题,增强环境执法的规范性和严肃性等亮点,还提出在开展试点工作时,应处理好今后的环境保护和自然资源大部制改革与此次省以下环保监测监察执法垂直管理改革试点的关系,处理好一个部门统一监管、其他部门配合的问题,处理好垂直监管与属地负责的问题,处理好管理和监督的治标与治本问题。
改革背景和基本考虑
改革背景
近十几年来,我国生态环境问题相当突出,大气、水、土壤污染严重,已成为全面建成小康社会和经济社会下一步可持续协调发展的突出短板。扭转环境恶化、提高环境质量是广大人民群众的热切期盼。要回应这些期盼,必须以生态文明理论为指导,以现实存在的问题为导向,开展生态文明体制改革。党的十八届三中全会以来,中央开始全面推进生态文明体制改革。截至目前,中央已经在生态文明制度和机制建设和改革方面出台了系列文件,开展了系列试点,取得了很大的成效。生态文明制度和机制要发挥预期作用,必须建立健全与新形势新任务相适应的监管体制。
目前,我国现行环境保护监管体制存在以下突出的问题:一是难以落实对地方党委、地方政府及其相关部门的监督责任;二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预;三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求;四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。体制不顺畅会阻碍改革效果的发挥,为此,一些地方近年来开展了环境监管体制改革试点。环境保护部环境规划院、中国科学院、国务院发展研究中心等参与生态文明体制改革研究和第三方评估的单位,也提出了自己的机构改革建议。
中国共产党是我国的执政党,它可以基于党内共识依照法定程序向全国人大和国务院提出体制改革的建议。为了增强环境执法的统一性、权威性、有效性,党的十八届五中全会报告指出要实行“最严格的环境保护制度”,并提出实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。受中央政治局委托,习近平总书记就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》起草的有关情况向十八届五中全会作说明时,针对省以下环境监测监管提出了比较具体的改革措施,即“省以下环保机构监测监察执法垂直管理,主要指省级环保部门直接管理市(地)县的监测监察机构,承担其人员和工作经费,市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制,县级环保局不再单设而是作为市(地)级环保局的派出机构”。经过中央全会的广泛讨论,《中共十八届五中全会公报》正式提出实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度的建议。
为了响应《中共十八届五中全会公报》的建议,2016年3月全国人大通过了《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》,在国家层面作出了省以下环境监管体制改革的工作部署,即“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度,探索建立跨地区环保机构,推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式”。
为了落实中共中央和全国人大的改革部署,经过充分酝酿,中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年9月联合印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》),对生态文明体制改革作出了工作部署。《意见》要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实,在试点基础上全面推开,力争“十三五”时期完成改革任务,到2020年全国省以下环保部门按照新制度高效运行。
基本考虑
纵观《意见》全文,其出台的基本考虑,应是改革环境保护监管事权的分配,形成适应新形势新任务的监管体系,提高环境监测监察和监管的能力,增强环境监测监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性,克服地方保护主义。
一些学者质疑,此前中央下发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《环境保护督察方案(试行)》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》《生态文明建设目标评价考核办法》等涉及环境保护监管体制改革文件,其目的就是克服地方保护主义,为何此次还要开展省以下环保监测监察执法垂直管理体制改革?是不是多余?本研究认为,《生态文明建设目标评价考核办法》的目的是督促地方党委和政府平衡好经济和环境保护的关系,加强制度建设,落实监管责任,加大环境保护投入,严格环境保护执法,提升监管监察监测能力,提高生态环境质量;《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的目的是规定责任追究的情形,明确责任追究的程序,督促地方党委、政府和有关领导干部忠实履行环境保护职责;《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》的目的是审计地方党政主要领导的生态环境保护职责是否落到实处,对造成生态环境损害负有责任的领导干部严肃追责;《环境保护督察方案(试行)》的目的是明确督察主体,健全督察程序,督促地方各级党委和政府落实生态文明改革部署,加强环境保护执法,加快产业结构调整和区域空间优化。而对于地方各级党委和政府的环境保护事权划分,对于地方各级环境保护部门的职责关系,对于管理、执法、监察、监测的职责定位和协调,目前还缺乏体制性的改革文件规定。从《意见》的内容来看,它规定了调整市县环保机构管理体制、加强环境监察工作、调整环境监测管理体制、加强市县环境执法工作、加强环保机构规范化建设、加强环保能力建设、加强党组织建设、加强跨区域及跨流域环境管理、建立健全环境保护议事协调机制、强化环保部门与相关部门协作、实施环境监测执法信息共享、稳妥开展人员划转、妥善处理资产债务、调整经费保障渠道等环境监管事权划分的事项,目的是厘清职责,理顺关系,改革环境治理基础制度,建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制,切实落实对地方政府及其相关部门的监督责任,适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求,规范和加强地方环保机构队伍建设,为生态文明制度、机制的改革和运行提供坚强的体制保障。可见,《意见》的发布目的和其他文件不同,出发点是从事权的分配和体制的保障上来克服地方保护主义,其发布是很有必要的。
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