中国生态补偿制度建设历程及展望-北极星环境修复网

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摘要本文通过回顾我国生态补偿的政策与法律实践，分析生态补偿的体制与财政机制，指出生态补偿制度建设存在的问题，提出了制定《生态补偿条例》等建议。

中共十八届三中全会提出了“加快生态文明制度建设”的要求，包括实行生态补偿制度，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度以及稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制等措施。这些要求将对中国生态补偿的综合性立法和制度建设的体系化将产生积极的影响。

中国生态补偿的制度建设及其发展

所谓生态补偿，是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用行政、市场等方式，由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式，弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。其中，“生态保护受益者或生态损害加害者”，是指从维护和创造生态系统服务价值等生态保护活动中受益，或者开发利用环境和自然资源损害生态环境的个人、单位和地方人民政府;“生态保护者或因生态损害而受损者”，则是指为维护和创造生态系统服务价值投入人力、物力、财力或者发展机会受到限制，或者因生态损害遭受损失的个人、单位和地方人民政府。

从世界范围看，生态补偿的概念为中国特有，在国外相类似的概念是“生态系统服务付费”(Payment for Ecosystem Services, PES)。目前部分国家已有生态系统服务付费的成功范例。需要说明的是，中国实行自然资源国家所有制(即全民所有制)，为此多数场合下国家是提供生态系统服务的自然环境要素的所有权主体，同时也是依靠自然资源获益的主体。为此，代表国家行使自然资源管理权和收益权的各级人民政府，在不同生态系统条件下既可能成为生态补偿的支付者、也可能成为生态补偿的受偿者。此外，个人只在少数场合下可能成为生态补偿的支付者(如作为环境税和消费税的缴纳主体)，多数场合下他们只会成为生态补偿的受偿者。另外，从侵权责任法的意义上讲，因违法行为破坏生态环境给国家造成重大损失或者侵害当事人合法权益、以及依照法律规定应当承担民事赔偿责任等情形，都不属于生态补偿活动的范畴。

2005年10月，中共十六届五中全会公报首次要求政府“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。”从此，生态补偿开始在中国全面开展。2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，进一步确定要实行生态补偿制度，推动地区间建立横向生态补偿制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。

目前，全国人大常委会通过的涉及生态补偿的法律有《草原法》(2013年)、《农业法》(2012年)、《水土保持法》(2010年)、《海岛保护法》(2009年)、《水污染防治法》(2008年)、《畜牧法》(2005年)、《野生动物保护法》(2004年)、《土地管理法》(2004年)、《渔业法》(2004年)、《水法》(2002年)、《防沙治沙法》(2001年)、《海域使用管理法》(2001年)、《森林法》(1998年)、《矿产资源法》(1996年)。除《森林法》规定了森林生态效益补偿基金制度外，其他法律只是简单地规定应当对开发利用环境资源行为征收费用、对生态保护行为予以补偿。

国务院发布的生态补偿法规与政策约有80篇之多，主要涉及行政法制、宏观经济、资源与能源、建设业、农牧业、水利和环保领域，内容包括自然保护区、退耕还林、森林生态效益补偿金、矿区生态环境恢复补偿、全国主体功能区划以及区域生态保护建设等方面。

原标题：中国生态补偿制度建设历程及展望

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