德国污染场地治理的法律基础及对我国的启示（上篇）-北极星环境修复网

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土地是人类和动植物的必要生存基础，是生态平衡的基本组成部分。它不仅提供居住、交通和娱乐所需的空间，并提供营养物质和原料，还能储存和过滤水，以及能降解有害物质。另外，土地还被称为自然历史和文化历史的档案。

近期研究还表明，土地能够存储大量碳排放，由此在气候保护上也将起重要作用。当然，确定的土地并不能同时具有所有这些功能，而且污染、水土流失、土壤中腐殖质流失和土壤板结都影响着这些功能。

具体在农业上，单一种植、过度施肥和有害物质的输入以及特定土地利用方式，既导致了土壤退化(土地之不利改变)，包括可更新能力的丧失、土层侵蚀、土壤酸化，又使有害物质通过食物链进入到食品中。肥沃土壤的形成是一个长期的物理、化学和生物学过程，每一厘米土壤的增加都需要二、三百年的时间。同样，污染土地所造成的不利影响也无法在短时期内得以解决，甚至一旦发生污染，在现有的技术条件和认识下往往是不可逆的或者是不经济的。

在上世纪九十年代初，《中国可持续发展报告》中就已认识到每年减少耕地数十万公顷，农业用地和城市以及工业用地需求矛盾日益突出。而且由于滥垦草原、过度放牧、乡镇企业占地和土壤污染、山地垦殖和水土流失造成土地资源严重退化和浪费。当时虽已经意识到土壤污染的问题，但却还没能针对土壤污染提出具体预防和修复措施，而是强调进行调查、监测和规划，在健全土地信息基础上加强土地市场的发展和综合行政管理。

虽然认识很早，但全社会对土壤污染防治的意识不强。表现在政策和法律制订上，我国现土地保护政策与法律的状况还只相当于德国上世纪八十年代未。在中国，环境法学界于2007年对于土壤污染有个大范围的研究讨论，而环境保护部于2008年6月发布环发(2008)48号文件《关于加强土壤污染防治工作的意见》，于2009年12月公布了《污染场地土壤环境管理暂行办法》及起草说明以征求意见，但仍迟迟未能出台。

当前，我国不仅要制定专门的作为事后补救的污染场地整治方面的法规，更要重视修订相关法律中的有关土地保护利益规范。同时，要致力于技术性法规的制定、信息基础建设和具体科研项目。要做到预防措施与补救措施相结合，制定筛选、评价、监控和试点受疑土地和危害评估方法的统一标准。

一：德国土地保护和污染场地整治的政策和法律框架

土地保护和污染场地德国联邦政府于1971年《环境保护纲领》中就已经把土地同水和大气并列为最重要的受保护的环境介质，已确定土地保护是环境保护中非常重要的领域。但直到1985年才首次对土地的重要地位作了综述和评价，并公布联邦政府的土地保护理念，然而相对综合的法律一直要到1998年才正式颁布。在德国，每秒钟大约有11平方米的土地作为居住和交通用地被使用。根据联邦统计局2009年数据，德国居住和交通用地约占13.3%，森林覆盖面积占30.1%，水面约占2.4%，而一半以上的土地为农业用地，另外用于其它用途为1.8%。土地保护与大气和水体保护不一样，土地因绝大部分已经私有化，其私有权利受到宪法和民法等基本法律的保护，而土地保护往往意味着需要放弃某种土地功能的利用，所以在法律设置上困难更大。同时，环境问题是一个系统性问题，水体污染和空气污染同样对土地造成严重影响，甚至最后都转移或固定在土壤中，同时土壤污染也同样致使水体污染和空气污染。另外，基于现有知识还不能完全揭示土地自然功能方面的复杂问题，特别是在几个数值的确定上，也必然不断发展、进步。

德国重工业发达，土地保护除了预防措施外，如何有效治理和修复已造成的污染场地同样十分重要。“环境专业委员会”(SRU)早在1989年就已经指出，在许多垃圾场和旧工业污染场地所中的土壤、地下层和地下水早已无法依赖环境媒质本身再来恢复生态平衡。在土地管理上面临最紧迫的危害主要还是那些曾从事过环境危害物质并有残留的工商业用地以及垃圾处理和堆放场所。当土地受到污染以致对人类健康和环境造成危害时，这些废物堆放场所或旧工厂设施就被视为污染场地。除了工业发展中的污染场地外，还有因军事驻地和军工生产造成的污染场地。2009年德国总共有303954个污染场地，相比较于2000年约36万个污染场地，已经有所减少，但也表明了认定和整治污染场地的进展也相当缓慢，主要是出于费用原因。

在此，要明确土地法与土地保护法是有区别的，尽管土地保护的规定也离不开土地法上的规定，但土地使用的规范并不都是土地保护的规范。土地保护在通常理解中，包括致力于数量和质量两方面的规定。其次，污染场地问题离不开土地保护的基础，污染场地是土地保护中的一个领域，对如何治理已经造成的污染场地进行规范，是一种事后补救措施。规范污染场地的最主要法律是《联邦土地保护法》，全称为《联邦防止土地不利改变和污染场地修复法》(以下简称《土地保护法》或BBodSchG)。在本法中，主要就是围绕着授权职责机关对土地退化和污染场地的防止、调查和治理进行行政干预之规范。这种事后的土地保护规范了结构化了的程序，使得以尽可能低的成本有步骤地验证怀疑，并对具体情形中决定是否存在修复必要。

原标题：德国污染场地治理的法律基础及对我国的启示

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