深度|城市生态保护红线与生态控制线协调性研究-北极星环境修复网

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摘要

生态保护红线与生态控制线是生态空间保护的两条主线，两线既有差别又紧密联系。生态保护红线是维护区域和城市生态安全的格局和数量底线，生态控制线是控制城市开发边界和保障生态安全划定的生态用地控制线。地市是两线划定的适宜尺度，本文在总结高、中、低不同开发强度城市两线探索实践的基础上，从两线联系与差异角度进行协调必要性分析。两线在概念内涵、法律地位、划定内容、技术方法、管控要求上的差异既是衔接的重点又是衔接的难点。然后，从空间、内容与管控等角度提出两线协调的思路，空间协调解决工作底图不统一、话语权不对等问题，内容协调解决生态用地保护目标不一致问题，管控协调解决部门管理准入条件不一致问题。最后，从工作机制角度，提出促进两线衔接的若干建议以及未来两线重点完善的内容和主要方向，为地市开展相关工作提供参考。

引言

为落实国家关于加快生态文明制度建设、划定生态保护红线的战略部署，不同省份及地市启动了形式各异的划定工作。环境保护部先后印发了相关技术指南(以下简称《指南》)，指导生态保护红线划定工作，并在全国开展试点。江苏、福建、广东、山东等省份在《指南》要求的基础上，制定省级红线工作方案，地级市成为生态保护红线划定的主战场。由于地域差异，不同地市在落实上级要求时，提出了城市层级的划定方案。基本生态控制线最早由深圳市率先划定，随后全国多个城市陆续启动生态控制线的划定工作。广东省要求全省各地市划定城市生态控制线，成为全国第一个同时要求地市划定生态保护红线与生态控制线的省份。一些地市在具体划定时，因工作启动时间、牵头部门不同，导致工作方式、内容要求与划定结果也因地而异，工作底图、技术方法、管控要求不一致。基于此，本文对城市层面划定生态保护红线与生态控制线进行协调性分析，最大化地发挥各自的生态效益。

1 相关概念内涵

1.1 基本生态控制线与生态控制线

从2005年深圳划定我国第一条基本生态控制线开始，无锡、东莞、广州、长沙、武汉、厦门、威海等城市启动了相关工作，它们的主要差别在于有无“基本”二字。“基本”的含义是“根本的”，用来形容城市生态用地保护的重要程度。基本生态控制线是为了加强城市生态保护，防止城市建设无序蔓延危及城市生态系统安全，促进城市建设可持续发展划定的生态保护范围界线。生态控制线是为保障城市生态安全，优化城市空间结构和布局，在尊重城乡自然生态系统和合理环境承载力的前提下，围绕保护重点生态要素划定的城市开发边界控制线，内容上强调对生态要素的刚性保护。

笔者认为，两者含义差别不大，出发点均是为了优先控制城市不可开发土地，保护城市生态用地。基本生态控制线是为了防止城市建设无序蔓延造成生态系统破坏而提出的一种被动保护有限生态用地底线的手段。生态控制线则立足于城市生态用地的保护，具有前瞻性地促使城市形成良好的生态安全格局并预留发展空间。无论是被动的保护，还是主动的预留，两者均为促使城市合理、可持续发展，保障城市生态安全提供依据。

1.2 生态红线与生态保护红线

对于生态红线与生态保护红线的内涵和概念，目前尚未统一。有学者认为，“生态红线”是指对维护国家和区域生态安全及经济社会可持续发展，在提升生态功能、保障生态产品与服务持续供给必须严格保护的最小空间范围。有学者认为，“生态红线”是在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须严格保护的最小空间范围与最高或最低数量限制。也有学者提出城市作为实施生态环境系统管理最有效的区域尺度和行政层级，城市生态保护红线既包括环境空间的严格管控，也包括环境资源开发强度的严格约束。规模数量、质量、空间格局、用地性质等变化是生态红线管控的主要方面。

从两者的提出与发展过程来看(图1)，关于两者的理解尚处于有争议状态，争论的焦点主要集中在生态保护红线是“大生态”还是“小生态”，是否囊括资源、环境、生态等内容。因此，地市开展了诸如“生态用地保护红线”、“生态红线(区域)”、“生态功能红线”、“生态保护红线”等形式的探索工作。

笔者认为，两者虽在国家和部门文件中的表述与要求不同，不同学者的理解也不尽相同，但两者内涵中关于“小生态”保护思路基本一致，都是为保障国家和区域生态安全而划定一部分区域并实施严格保护。城市生态保护红线具有两方面的含义：一是空间上的格局红线，在空间上具有不可替代性，保护的是城市中具有重要生态功能的区域。二是面积上的数量红线，是维护区域和城市生态安全的最小空间。鉴于相关理论依据、技术路径以及方法等尚未统一，本文将城市层面开展的相关工作视为地市落实生态保护红线的具体实践案例进行分析。

延伸阅读：

环保行业研究报告：环保企业融资获支持生态保护红线划定

中办国办印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》 (全文)

原标题：【独家】城市生态保护红线与生态控制线协调性研究

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