环保部垂改办副主任吴舜泽：垂改意见已转身“雏形”

2016年7月22日中央全面深化改革领导小组第二十六次会议审议通过的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（下称《意见》）。在环保部地方环保垂直管理工作小组办公室（下称“垂改办”）副主任吴舜泽看来，这是对中国环境管理体制的一次“底盘性”改革，是完善环境治理基础制度、实现国家环境治理体系和治理能力现代化的一个重大举措。

上述文件对于中国环保监测监察执法管理体制延续多年的改革来讲，无疑是一次比较大的变化，这意味着地方环保系统将迎来前所未有的体制改革，它打破了以前的环保制度，并且这是环保部门垂直管理制度改革的第一次。

从2015年10月29日中共第十八届中央委员会第五次全体会议公报最早提出“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”到2016年9月22日《意见》经中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发，不到一年时间，环保部、中央编办、中组部、国家发改委等7部委共同组成垂直管理改革领导小组，迅速开始着手垂改试点工作的落地实施。

同时，《意见》指明了未来改革时间表：试点省份要力争在2017年6月底前完成试点工作，形成自评估报告；未纳入试点的省份力争在2018年6月底前，完成省以下环保管理体制调整工作；到2020年全国省以下环保部门按照新制度高效运行。

作为现任环保部垂改办副主任和环保部环境规划院副院长，吴舜泽是《意见》的“操刀者”之一，全程参与了研究和起草工作。近日，经济观察报记者对吴舜泽进行了独家专访，他对经济观察报表示，“《意见》是综合多方面因素设计出的一项非常系统、复杂、平衡且符合中国实际的蓝图，通过试点工作的逐步推进和各省市县之间的磨合，正在不断变为现实。”

在这次专访中，他对一年以来所进行的一系列环保垂改试点工作进行了分析。

经济观察报：环保垂改工作整体进展如何？

吴舜泽：按照《意见》要求，垂改分为两个阶段，一是地方试点，二是全面推开。当初起草《意见》时，有12个省市（河北、上海、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西、青海省）分别以省委省政府名义，向环保部提出了改革试点申请（试点工作自愿），这12省市并未在文件里写明。当时起草《意见》明确的是：环保部、中央编办在地方各省（自治区、直辖市）申请开展试点工作的基础上，根据东中西部不同区域经济社会发展特点和环境问题类型，结合地方改革基础，对申请试点的省份改革实施方案进行研究，统筹确定试点省份；试点省份改革实施方案须经环保部、中央编办备案同意后方可组织实施。

环保垂改采用分类指导、梯次推动的方式，申请试点的省份首先要通过环保部、中编办备案，成熟一个，备案一个，试点一个，启动一个，这是原则，未来也应该是这样的路子。我们从来没有认为12个省市都会在今年6月底同时完成备案，就如同十个手指各有长短一样。目前，河北、重庆、江苏、山东、湖北、青海、上海等七省市有的已完成了省级审批或处在备案过程中，有的已完成备案，有的垂改工作已基本完成；在第二批试点省份中，江苏、山东、湖北、青海、上海等五省市都已完成了省级审批，广东、天津等省市已经进入省级审批过程中，陕西、河南、贵州等绝大部分省份正处在报审阶段。尽管各省市的工作进度都不一样，但总体进度还可以。

关于起草《意见》，我们也曾一度考虑要不要加“试点”两字，虽称试点，但对于全国31个省市都有广泛适用性。其实除了目前12个省市外，江西、天津、新疆、湖南、吉林等一批非试点省市，现在也在积极做工作，其中有些省份已形成了方案初稿，正处于报备阶段，垂改的大门是始终敞开的。

河北省环境监测力量较大，一批人员放在市县有利于执法重心下移。过去湖北省监测站站长由省环保厅任命，一部分属省编，一部分属市编，本身就存在两种不同编制，在此次改革中，湖北把省编上收、市编保留，采用半收方式。而山东、江苏、陕西等省份，则采用把市监测站全部上收方式处理。所以依据不同省情，就会形成不同的模式，这也就达到了改革的效果。

经济观察报：垂改过程怎样？有何预期？

吴舜泽：改革最难的是刚开始之时，一旦前面省市完成顺利，那后面省份基本上可以在此基础上进行复制和推广，这就相对简单和顺畅了。今年9月22日《意见》印发一周年时，估计情况还会更理想，更好一些。

总体来说，河北、重庆“一省一市”为今后改革摸索出了很多经验，近几个月，有很多省份调研团前赴这两地考察。此外，现在已基本完成垂改试点任务的省份正在做自评估报告，我们提出了一些意见。

我们专门做过调研，令我感到非常高兴的是，河北在人员招录、上划过程中，基本都达到了稳定过渡的预期目标。截至目前，环保部信访办只收到一封信，还是政策性的问题，我去了解当地省纪委及信访部门，也基本只有一两封信。可以说，整个垂改过程还是非常平稳和平顺的。

未来环境监测领域垂改有三种模式：全收、半收和不收。垂改是要避免地方政府对监测的干扰，环境监测职能上收到省，实行省级监测、省级考核、省级评价。但有些省市如上海，市本级监测力量就可以覆盖到，只要把省市县职责理清就可以了。

在垂改过程中，如何把方案设计好、利益平衡好，把人员问题处理好、方向路径明确好都要重点考虑。按照中央要求，只要是需要解决干扰的地方，我们一定毫不客气的垂下去，但属于地方政府的事情，比如执法重心下移，那就一定要留给地方。

这12省市除已进入备案、启动和基本完成外，还有一批正在省政府审查中。重庆市垂改工作相对简单，实行两级管理，监测力量不上收，主要调整机构、任命和管理体制以及隶属关系，人财物变更少一些，推进相对较快。我估计未来北京、上海的垂改，变更也会较少，机构比较齐整，垂改工作推进也会比较快一些。

经济观察报：环保垂改还面临哪些困难？

吴舜泽：根据《意见》部署，试点工作先完成体制调整工作，然后进一步完善政策、配套措施。所以判断试点工作完成情况，一个核心内容是体制调整工作。有些人财物的调整可能还会持续一段时间，比如河北省新的任命体制和隶属关系都调整完毕了，相关机构已成立，监测力量已上收，监察队伍也组建完毕，但市一级人财物调整、固定资产划转，可能尚需一定时间才能最终完成。

垂改后，县级环保局将改由市环保部门直管，其办公大楼等固定资产以及一些债权、债务，都要从县委县政府名下划归市环保局，这需要一定时间周期来磨合。这都属于体制调整后，新体制运行过程中逐步完善、逐步减去的问题。

人员划转是个大问题，很不好解决，能把人员问题解决好，其它就相对简单的多。人员问题涉及各方利益关系和利益诉求，需慎重处理。河北采用自愿为主的方式，先报名再考试，或经过监测站、市环保局审核，才能完成人员上划，这是一个双向选择。

经济观察报：环保垂改工作成效如何？

吴舜泽：之前我调研过很多省，发现地方政府、地方环保系统不同层级和不同职能部门之间，对垂改的理解不完全一致。去年9月22日，我在环保部新闻吹风会上讲道，地方党委政府比较担心的是，环保系统垂改后会缺少机构、手段和力量履行环保责任，我们非常注意如何让其既有责任又有措施来保证履责。

但现在来看，大家对环保垂改的理解要深入的多，河北、重庆垂改样本的运作，使大家对垂改的理解就更深了。尽管环保机构省市县之间、不同地方之间诉求各有不同，但现在全社会对环保及垂改的认识，思想上都达到了高度统一，这非常不易。对垂改成效的评判，这是非常重要的一项标准，也是我体会最大的一点。

除垂改试点工作外，最主要的是形成一批可复制、可推广的模式和经验。关于地市级监测力量上收，我们不排斥有不同做法，但我们主推全收。现在较多的是区域性环境监察机构派驻，负责环境监察督政工作，我们在关注其如何形成环境监察制度，采用何种方式，监察结果如何。比如河北环保监察机构6月份首次“亮剑”，正是对河北大气污染防治存在的薄弱项进行督政，以避免地方干扰。

尽管体制改革是长效的、持续的，有时见效慢，但现在有些初步作用正在显现。垂改坚持问题导向和目标导向，现已基本通过《意见》、地方探索与垂改实践，找到了解决方法并在逐步见效。改革不是为了改而改，而是直奔问题而去，判断改革成效主要看问题解决的成效。

目前，地方环保管理新格局的目标导向正在形成。建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制，是我们最终改革目标，通过实践，我们已看到了一个“雏形”。

从十八届五中全会首次提出，到《意见》出台以及各省市垂改方案、专项方案的公布，在操作中逐步形成了一个垂改制度的大系统，不断验证和丰富了中央的决策部署，探索出了一批可复制、可推广的模式，并且新的环境监察执法机构已在发挥作用，新的环保管理体制也正在积极的酝酿和培育中。我认为，判断目前垂改的成效，不论是从大到小，从中央到地方，从这几方面来看，都是良好积极的。

延伸阅读：

【聚焦】河北环保“垂改”180天