我国土壤环境修复制度反思与重构

我国土壤环境修复制度在理念和构造方面存在显见的不足，主要表现为立法中土壤环境修复责任主体和责任形式不明确、土壤环境修复标准体系覆盖面不足、土壤环境修复目标值不恰当。鉴于土壤污染的严峻形势和现有土壤环境修复制度的缺失，应当立法明确土壤环境修复责任主体和责任形式，以风险为导向重塑土壤环境修复标准体系，以“土地未来的利用”为基础确定土壤环境修复目标值。

1 问题与思路

2016年最受公众关注的环境公共事件当属常州外国语学校(以下简称常外)土壤污染事件。常外周边“毒地”原先建有化工厂，化工厂因遭到居民投诉搬迁之后，政府环境保护部门曾经组织对该地块进行环境修复，但是土壤环境修复操作不规范导致该土地“二次污染”。常外毒地事件折射出我国土壤环境修复过程中存在的诸多问题。土壤环境问题的来源、表征、对生态环境的深远影响预设了土壤环境修复制度的法理，决定了土壤环境修复的价值和实践导向：其一，土壤环境修复应当有清晰明确的修复责任主体和责任形式;其二，土壤环境修复的标准体系应当完备，足以涵盖所有土地类型、能够应对土壤污染的全过程管理;其三，土壤环境修复的目的是使得土壤能够应用到今后的开发和利用，应当以风险规制为导向重构我国土壤环境修复制度，规避和预防土壤环境污染所致的“二次”环境损害。以常外土壤污染事件为切入点，本文致力于探讨和明确如下几个问题：土壤环境修复责任、土壤环境修复标准和土壤环境修复目标值。这三者构成土壤环境修复制度的三块基石。文章的最后，笔者提出在我国制定专门性土壤污染防治法律的契机下，应当贯穿环境风险应对法律文化的建议。

2 明晰土壤环境修复责任

土壤环境修复责任施加给谁，责任形式如何，这是土壤环境修复的关键问题。由于缺失专门性的土壤污染防治法律，有关土壤环境修复责任主体和责任方式的规定散存于《环境保护法》、民事法律、其他法律和部门规章之中。

1.现有法律规范检视。《环境保护法》的规制对象主要是政府和排污者。根据该法的规定，承担土壤环境修复责任的法律主体是向土壤排污的法律主体。该法“第六章  法律责任”中规定，违法排放污染物和超标排放污染物的法律责任形式有：罚款处罚、限制生产、停产整治、责令恢复原状。同时，《环境保护法》将土壤污染造成损害的责任指向《侵权责任法》。根据《侵权责任法》第五十六条，“污染者”是承担环境污染侵权责任的主体，并且这种责任不以违法性为要件。《侵权责任法》第六十八条的规定将承担土壤污染侵权责任的主体扩大至有过错的第三人。关于土壤污染侵权责任形式，在理论层面上，《民法通则》和《侵权责任法》规定的所有民事责任形式都可以适用于环境侵权责任领域。由于环境侵权行为所造成的损害特点不同于民事侵权，在司法实践中常见的运用于环境侵权的责任形式主要有排除妨碍、恢复原状和赔偿损失。除了《环境保护法》和民事法律，《固体废物污染环境防治法》也对在土地之上产生工业固体废物的责任作出了规定。

考察这些相关法条，不难发现我国土壤环境修复责任方面存在的问题有如下几个方面。

第一，《环境保护法》和民事法确定了污染者的责任，但是并没有明确究竟是由最初的污染者、过去的污染者还是当前的污染者来承担修复责任。根据“污染全过程管理”的理念和“源头严防、过程严管、后果严惩的城市生态保护制度”的要求，土壤环境修复责任者应当包括过去的污染者以及当前的污染者。

第二，《固体废物污染环境防治法》对责任主体发生变更，以及无法确定责任主体的情况作出了规定，但是该规定只适用于固体废物污染土地的情形，无法涵盖其他污染物质污染土壤的情形。

第三，关于土壤环境修复责任形式。《环境保护法》只是笼统规定了建立环境修复制度，并未规定在何种情形下应当修复，也未规定应当修复至何种状况，更未明确环境修复是环境侵权的责任形式。在我国《侵权责任法》规定多种侵权责任方式的制度语境中，“恢复原状”作为侵权责任主要适用于对受到损害的财产进行物理性的修复。质言之，我国现有立法中并没有规定实质意义上的“土壤环境修复”作为土壤污染侵权责任形式，而仅仅有“恢复原状”这样的物理性修复。

2.立法明晰土壤环境修复责任主体和形式。当前土壤环境修复责任制度援引的民事法律和《固体废物污染环境防治法》，由于其并非专门针对土壤环境，在调整土壤环境修复方面存在显见的不足和不适应。应当在《环境保护法》或者专门的土壤污染防治立法中设定专门的土壤环境修复责任条款，明确土壤环境修复责任主体和责任形式。

第一，厘清不同情形下的土壤环境修复责任主体。将《固体废物污染环境防治法》规定的责任主体扩展至所有土壤污染的情形，而不仅仅局限于在土地之上产生工业固体废物的情形。确定土壤环境修复责任的一般法则是由造成土壤污染的单位或者个人承担土壤环境修复责任，土壤污染者包括过去的污染者和现在的污染者;当土壤污染由第三人过错引起时第三人也应该承担土壤环境修复责任;在责任主体发生变更的情形，原则上以变更后的继受主体作为土壤环境修复责任主体;如果土地使用权转让方和受让方约定责任主体，或者由土地受让人承担土壤环境修复责任;县级以上政府承担土壤环境修复的情形是：责任主体灭失或者不明确的情况。

第二，立法确定土壤环境修复作为土壤污染损害的责任形式。对土壤环境修复进行准确的定义，这种定义应当超越传统民事法中的“恢复原状”，也应当不同于《固体废物污染环境防治法》中的“处置”责任。土壤修复不应仅仅局限于一种环境污染防治制度，而应当规定“土壤环境修复”是土壤污染侵权的一种责任形式，并且将土壤环境修复的程序和目标值以法律形式确定下来。笔者将在下文探讨如何从法律上明确规定土壤环境修复的标准和目标值。

3 重塑土壤环境标准体系

1.土壤环境标准的法理解读。土壤环境标准的价值和功能是多元的。其一，土壤环境标准在特点和功能上与法律规范有所不同。由于土壤污染在一定程度上是可测量的，制定具体的定量标准可以量化法律规范目标，使得法律规范目标更切实可行，因而可以制定具体的、定量的目标标准，我们经常将这称为环境标准。其二，土壤修复标准是土壤污染与人群健康损害之间的一个连接因素。如何判断、识别和控制土壤污染对于人群健康所致的损害可以通过制定和实施土壤环境标准来实现。其三，依据土壤环境标准和土壤环境修复标准，土壤环境监管机构可以判断何种土壤应当被划分为“受污染土壤”、“污染场地”，何种土壤已经修复至适应重新利用的状况，以及何种土壤经过修复后仍然需要持续的修复后监测。其四，土壤环境修复标准还具有社会经济价值。通过实施土壤环境修复标准，不难发现设定标准时立法者和标准制定者对于人群健康风险、生态系统风险与经济发展之间的权衡和取舍。

考察我国有关土壤环境修复的法律规范和技术规范文本，《环境保护法》第三十二条规定有土壤调查、监测、评估和修复制度。实际操作中，土壤环境修复适用的技术导则有《污染场地土壤修复技术导则》、《土壤环境质量标准》、《污染场地风险评估技术导则》等。从我国现有土壤环境修复标准体系的规范内容考察，我国的土壤环境修复法律规范和技术导则之中已经有“风险”管控的萌芽，但是风险管控的视角在我国土壤环境修复制度之中是不彻底的。

2.以风险为导向重塑土壤环境修复标准体系。如何以风险为导向重构我国土壤环境标准体系，具体而言应当关注以下几个方面：

第一，根据土地分类完善土壤环境质量标准体系。在确定具体环境修复目标应该考虑土壤环境质量要求。我国土壤环境管理侧重于管理农用地，对工业用地的管理规范不甚完备，即使农用地的土壤环境质量标准也无法涵盖所有农用地。现行《土壤污染环境标准》的适用范围是“农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等地的土壤”。这项环境标准的覆盖面有限，也未能体现土地分类管控目标，目前缺失耕地和建设用地土壤环境质量标准，这是我国土壤环境质量标准体系一个明显的疏漏。

第二，将风险管控贯彻至土壤环境监测、环境影响评价、调查评估、治理与修复技术规范之中。已经发布的环境影响评价技术导则有涵盖声环境、地下水环境、地面水环境、农药建设环境、大气环境等各方面，但是没有关于土壤环境的环境影响评价技术导则。由于这个显见的缺失，应当加紧制定有关土壤环境的环境影响评价技术导则，并且在相关法律条文之中规定土壤环境经过修复之后重新利用之前必须通过环境影响评价。如此，土壤环境修复后的环境影响评价既有法律依据保障执行，也有技术规范保障其实施。

第三，制定严格的土壤污染物排放标准，从源头预防土壤环境损害和潜在的环境风险产生。从污染物全过程管理的视角，修复土壤环境污染和维护土壤环境质量的前提是从源头控制土壤环境污染。完备的污染物排放标准体系能够有效地预防污染物排放量，以及污染物产生之后的环境损害和环境风险。因此，健全的土壤污染物排放标准是治理土壤污染和保护土壤环境的有效措施。

4 重述土壤环境修复目标值

1.土壤环境修复目标值不恰当。我国《环境保护法》仅仅笼统地规定了土壤监测、评估和修复制度，并未规定土壤修复的目标值如何确定。土壤环境修复依据的主要技术规范《污染场地土壤修复技术导则》附录《污染场地土壤修复方案编制大纲》中“3.3  场地修复目标”是场地修复程序的终点，以达到“对人体健康和生态受体不产生直接或潜在危害”为标准。同时，该导则提出如何确定土壤目标污染的修复目标值，是根据土壤中污染物的含量和国家相关技术标准中规定的限值。也即是，土壤环境修复的目标是根据《污染场地风险评估技术导则》和《土壤环境标准》等其他技术标准来设定的。当前的土壤环境修复目标值关注“土壤环境质量”的恢复，旨在减少特定标准之下的污染物聚集，如此修复标准将成为一个量化的目的价值。在一个更为灵活的方法“适应未来的使用”基础上设定土壤环境修复目标值，不仅能够体现土地类型化管理，也反映了更为深刻的风险管控观念。

2.以“未来的利用”为标准确定土壤环境修复目标值。《污染场地土壤修复技术导则》确定的“场地修复目标”是“目标污染物对人体健康和生态受体不产生直接或潜在危害，或不具有环境风险”。对此可以理解为，我国土壤环境修复的目标值根据“土壤环境质量”来确定，具有了环境风险管控的萌芽。英国法中以“适应未来的利用”作为土壤环境修复标准的首要原则。法国《环境法典》也规定，环境管理机构必须在对污染场地的受污染状况进行全面的识别和评估之后，以土地“未来的利用”为基础，规划土壤环境修复。“适应未来的使用”关注受污染土地未来可能带来的风险，识别这些风险的可能性，在任何污染物的层面，将根据土地利用和未来的其他因素有所变化。

土地“未来的利用”如何确定?我国立法和技术导则中有关土壤环境修复目标值的规定可以依据以下三个路径加以明确：第一，如果有土地使用权转让情形，应当由转让方和受让方的协议来决定。第二，在转让方和受让方没有协议的情况下，或者其他无法确定使用用途的情形，应当由环境管理机关来确定土地未来的利用性质。第三，环境管理机关在以“未来的利用”为基础规划和设定土壤环境修复义务的同时，也应当考虑受污染土壤所在区域的整体规划和生态环境状况。

5 结 语

在土壤的众多功能之中，土壤的生态功能是最为脆弱也是最为重要的。维护土壤生态功能的需求对土壤环境修复提出了更高的要求，这为我们指明了土壤环境修复制度发展和完善的方向。基于这种整全的视角，本文的结论如下：其一，土壤环境修复制度需要专门的立法表达，在专门性土壤污染防治立法中明确土壤环境责任主体、责任形式和修复目标值。其二，以风险为导向完善现有土壤环境标准体系，以土地分类为基础设置具体的土壤环境修复标准和其他土壤环境标准。其三，构建环境风险应对法律文化。法律文化不仅仅是观念层面的，它处于法律规范的描述和法律制度的深层建构之间。本文对于土壤环境修复制度体系之探讨，以及对于土壤环境修复制度与其他土壤环境风险管控制度之内在关系的探讨，为即将出台的土壤污染防治法律提供了一个极好的立法思路。

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