【技术聚焦】中美污水处理厂排污许可证比较

近二十年以来，伴随着城市化的进程，中国的城市污水排放量不断增加，城市污水处理设施的建设规模不断扩大，污水处理率呈逐年上升的趋势(从2000年的34.25%提高到2015年的91.97%)。截至2015年底，全国城市污水处理厂共计1944座，处理能力达1.4亿立方米/日，污水处理厂集中处理率达87.97%。总体上中国污水处理产业发展态势良好，城市污水处理厂建设规模大幅提升。作为一种准公共物品，城市污水处理厂通常由政府直接运营或委托第三方运营，若监管不善则可能出现效率低下、信息不对称等问题，进而无法确保达标排放。如何确保城市污水处理厂达标排放，确保污水处理厂的排放管理与收纳水体水质管理目标相一致已成为当前一大重要挑战。本文梳理了中国城市污水处理厂排放管理政策体系的发展情况，分析并总结了美国污水处理厂排污许可证制度经验，以期提供有益借鉴。

污水处理率：污水处理总量与污水排放总量的比率。

污水处理厂集中处理率：指通过污水处理厂处理的污水量与污水排放总量的比率。

一、中国城市污水处理厂排放管理政策体系的发展

中国城市污水处理厂排放管理政策体系包含了政府针对污水处理厂建设、运营及排放管理的总体性要求和具体执行规定。《环境保护法》(2015)规定实行总量控制制度、环境影响评价制度、环境监测制度、“三同时”制度、排污收费制度和排污许可管理制度等环境保护基本制度。城市污水处理厂排放管理政策体系包括了法律、行政法规、部门规章、规范性文件、规划、技术标准和规范等各个层级的政策。《城镇排水与污水处理条例》(2013)确定了污水处理厂管理的目标是达标排放，这个“标”指《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB  18918-2002)，是一个国家行业技术标准。标准还包括一系列配套政策，例如环境监测规范、污染源自动监控要求等。同时，城市污水处理厂作为建设项目环境影响评价分类管理名录中的一类，还需要遵循相应环境影响评价、“三同时”竣工验收及项目后评价要求。此外，2016年出台的《排污许可证管理暂行规定》(2016)要求城镇或工业污水集中处理设施的运营单位要实行排污许可管理。

1. 排放标准

除国家层面上执行《城镇污水处理厂污染物排放标准》(GB  18918-2002)外，部分省市还出台了地方标准，例如北京市《城镇污水处理厂水污染物排放标准》(DB  11/890-2012)、天津市《城镇污水处理厂污染物排放标准》(DB  12/599-2015)等。这些标准都是基于技术的标准，与所排入的受纳水体水质无关。基本控制项目的常规污染物标准值分为一级A、一级B、二级和三级标准，选择控制的污染物标准并未强制要求执行。国家层面的污染物控制指标有化学需氧量、氨氮两项，对于有机污染物、重金属等非常规污染物没有提出控制要求。

2. 环境影响评价制度

环境影响评价是“预防类”的事前管控政策，是在污染源建设前对可能造成的环境污染做出评估，从而降低项目实施的环境风险。城镇污水集中处理设施需要遵循《环境影响评价法》中对建设项目环境影响评价的相关规定，环评分类管理名录第144条和第145条对生活和工业污水集中处理设施的环境影响评价等级作出说明，日处理10万吨及以上的生活污水处理厂需要编制环评报告书。总体上看环评制度对于项目运行之后的管理还较弱，没有实现对污染源的“全过程”管理。

3. 排污许可证制度

2016年底，国务院办公厅发布《控制污染物排放许可制实施方案》，规定排污许可证是企事业单位在生产运营期接受环境监管和环境保护部门实施监管的主要法律文书，明确了排污许可证制度在我国污染源排放控制中的核心地位。随后，环保部出台《排污许可证管理暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，要求城镇或工业污水集中处理设施的运营单位要纳入排污许可管理，禁止无证排污或不按证排污。《暂行规定》将排污许可制度定义为“环境保护主管部门依排污单位的申请和承诺，通过发放排污许可证法律文书形式，依法依规规范和限制排污单位排污行为并明确环境管理要求，依据排污许可证对排污单位实施监管执法的环境管理制度”。《暂行规定》发布了排污许可证样本，主要内容包括排污单位基本情况、大气污染物排放、水污染物排放、环境管理要求等。目前试点排污许可证的申请在排污许可信息管理平台  [1] 进行，排污单位通过平台填报并提交许可证申请，然后政府相关核发机构对申请材料进行审核并决定是否受理。

根据《控制污染物排放许可制实施方案》，要求按行业分步实现对固定污染源的全覆盖，率先对火电、造纸行业企业核发排污许可证，2017年完成《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》重点行业及产能过剩行业企业排污许可证核发，2020年全国基本完成排污许可证核发。根据《固定污染源排污许可分类管理名录(2017年版)》，针对污水处理及其再生利用，将于2019年实施排污许可证管理。

二、美国城市污水处理厂排污许可证制度分析

1. NPDES许可证制度的发展

美国《清洁水法》(CWA)下的国家污染物排放消除制度(National Pollutant Disge Elimination  System，NPDES)是点源排放控制政策的核心，该制度对美国水污染控制与水环境改善发挥了显著的作用。NPDES的实施范围包括任何向美国水体排放污染物的点源设施，其中公共污水处理设施(POTWs)即通常所讲的污水处理厂就属于点源中重要的一类。NPDES制度的发展有三个特点：一是污染控制内容不断更新和完善。1977年以前污染控制重点集中在常规污染物和部分金属，1977年之后排放控制重点转向了毒性污染物(toxics)，同时出台相应污染物行业排放标准，每三年进行一次审查及更新;二是污染源范围不断扩大。1972年修正案生效后，约6万多个城镇污水处理厂和一定规模的工业源就发放了许可证(之后数量不断增加)，1980年又将雨水排放加入了许可证的管理范围;三是管控程度越发严格。最初的排放控制以基于技术的排放限值为主，联邦EPA制定了行业排放限值导则，1987年之后各州针对具体水体制定水质标准，并在此基础上发展出了基于水质的排放限值。

公共污水处理设施(Publicly Owned Treatment  Works，简称POTWs)指隶属于州政府或市政厅的污水处理设施，包括“任何用于储存、处理、循环和回用城市污水以及工业废水的设备和系统”，还包括“输送污水进入POTW处理厂的下水井、管道和其他载体”。POTW一词也说明市政厅(municipality)对排向该处理设施的间接排放源以及该处理设施的排放享有管辖权。

2. NPDES许可证内容

所有NPDES许可证至少包括下列五部分内容：(1)封面(Cover  Page)：包括许可证持有者的名称及地点、排放授权声明以及授权排放的具体位置清单。(2)排放限值(Effluent  Limitations)：排放限值分为基于技术和基于水质两类，当基于技术的排放限值无法保障所排入受纳水体水质达标时，则需要制定基于水质的排放限值。许可证编写者在起草许可证时，大部分时间均花在根据适用的技术和水质标准确定合适的排放限值。(3)监测和报告要求(Monitoring  and Reporting Requirements)：用于表征废水和受纳水体特征、评估废水处理效率以及确定是否符合许可证条款。(4)特别条款(Special  Conditions)：用于补充定量排放限值的条款。以POTWs为例，还应考虑在许可证中纳入污泥管理、合流制溢流污水(CSO)管理、暴雨管理、预处理标准等内容。(5)标准条款(Standard  Conditions)：预先建立的适用于所有NPDES许可证的条款，描述NPDES许可证的法律、行政和程序要求。

3. POTWs排放标准

美国环保局(EPA)为POTWs制定了二级处理标准，并为某些类型的POTWs制定了替代标准(等效二级处理标准)。这两种标准奠定了POTWs制定基于技术排放限值的基础。基于水质的排放限值根据POTW的具体特性及其受纳水体水质标准确定。许可证中的最终排放限值以基于技术和基于水质排放限值中更为严格的为准。

1)基于技术的排放限值

Ÿ • 二级处理标准

在联邦法规(CFR)第133章中，EPA公布了二级处理标准(Secondary Treatment  Standards)，该标准建立在对采取物理和生物处理措施去除可生物降解有机物和悬浮固体的POTWs的绩效数据的评估之上，污染物指标包括生化需氧量(BOD5)、总悬浮固体(TSS)和pH，详见表1。

可以看出，美国对市政污水处理厂制定的污染物排放技术标准涵盖了两个时间尺度——30日平均(月平均)和7日平均(周平均)，更注重在一定时间段内判定是否达标，从而考察POTWs的长期稳定性能。同时，在BOD5和TSS浓度排放限值的基础上，二级处理标准还纳入了85%的去除率要求，建立初衷是为了实现两个基本目标：①鼓励市政府从卫生下水道系统减少大量渗漏和入流;②防止设施对废水进水故意稀释。去除率百分比的设定从多个角度保证了污染物处理的有效程度。

延伸阅读：

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