环保税法中未提到二氧化碳入法 碳税争议依旧存在

环保税法起草之初，就受到了舆论的广泛关注。在“绿色发展”“依法治国”等时代热词愈发深入人心的当下，这次税改以法律的刚性促进生态环境保护正当其时，也释放出保护和改善生态环境的利好信号。

今年1月1日起，我国首部“绿色税法”——《中华人民共和国环境保护税法》(以下简称《环保税法》)开始施行。

根据该法规，直接向环境排放应税污染物(大气污染物、水污染物、固体废物和噪声)的企业事业单位和其他生产经营者为环境保护税的纳税人，应当依法缴纳环保税。至此，环保税正式取代排污费，也标志着此前由环保部门征收，运行近40年的排污费制度正式告别历史舞台。

环保税作为我国首个以环境保护为目标的绿色税种，也是促进生态文明建设的单行税法。据了解，环保税按季申报缴纳，由税务部门统一征收，今年4月1日至15日将迎来首个征期。

“绿色税法”助力治污攻坚，环保税的征收无疑为绿色中国建设带来利好，这也意味着环境保护费改税，终于取得实质性成果。不过，这一税法从正式提出到完全落地，已酝酿8年之久，期间更是引发学界、业界的广泛争议。

“依法治国”呼唤绿色发展

事实上，在环保税推行之前的很长一段时间里，我国实行的是排污费制度。排污费制度对环境治理曾经发挥过重要的作用，但与税收制度相比，存在收费标准不统一、环境保护让道于经济发展、地方政府干预频繁等诸多问题。

因为这些问题的存在，导致了排污费制度在实行时割裂了环境治理、生态治理的一体性和综合性。

由于排污费这些局限性和我国环保形势的紧迫性，开征环保税势在必行。早在2006年的全国两会期间，全国政协委员郑健龄就曾向大会提交提案，建议各地对排污企业征收的排污费统一改为环境税，由法律保证各项污染费用的收取，以此促进我国污染治理和环保事业的发展。

相比于排污费存在执法刚性不足、地方政府和部门干预等问题，费改税后，税收征管力度加大和多污染多交税的政策设计，将加大遏制企业排污力度。而将费改税上升到立法层面，并且以环保税的方式予以呈现，无论是标准和范围的统一，还是征缴的力度，都会有明显的提升和改进，对于违反环保税法的相关惩治也会更加明确和有力。如此种种，环保税法的出台早已是众望所归。

2010年10月底，十七届五中全会正式提出开征环境保护税。

2015年6月，国务院法制办公布了由财政部、国家税务总局、环保部三部门联合起草的环保税法征求意见稿，向社会各界征求意见。至2016年8月环保税法迎来首次审议，征求意见时间达一年多，而关于其中的争议一直是媒体热议的话题之一，至今热度不减。

到2016年12月25日，环保税法历时6年，经过两次审议后终获全国人大常委会表决通过。

叫排污税还是环境保护税

排污费改税之后新税种的名称为环境保护税。但是，对于这个名称，学界、实务界专家之间，在环保税法征求意见阶段就存在不同意见和争议。

有专家提出，叫环境保护税包括的范围太宽，目前的内容仅限于排污行为，名实不符，应叫排污税，这样可以协调与污染产品税的关系，为将来针对其他特定的污染行为或产品税留下余地。

武汉大学税法研究中心主任、中国财税法学研究会副会长熊伟认为，意见稿的内容90%以上是从《排污费征收使用管理条例》中平移过来，并没有涉及所有环境保护事项。

在熊伟看来，环境保护起码包括三个方面：排污、资源和生态环境、可能会带来污染的产品。他的观点是如果把这三个方面同时包括进去，才谈得上是比较恰如其分的环境保护税，但现在这三大块中，只有排污被纳入到意见稿中，收的就是排污税，但却戴了一个很大的帽子。

熊伟认为，如果叫环境保护税的话，以后再想开征与环境保护相关的独立税种会很难，所以，不妨考虑把这个税种叫排污税，待以后条件成熟再制定其他税种，逐渐搭建环境保护税的框架和体系。或者，还有一种解决路径：在意见稿中把环境保护其他两个部分的内容增加进来。但由于我国已经单独开征资源税，部分污染产品(如成品油、电池、涂料)已被列入消费税的税目，短期内要想协调好三种税之间的关系，难度很大。因此，还是改名为排污税更加现实。

碳税是否入法及税率问题

环保税法明确，大气污染物、水污染物、固体废物和噪声被列为应税污染物。应税大气污染物包括二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳、氯气等，应税水污染物包括总汞、总镉、总铅、石油类、动植物油、甲醛等。

值得一提的是，围绕碳税是否入法、税率以及具体操作等问题，业界一直存在争议。

早在2011年，中国气候谈判代表团专家何建坤就曾透露，2000年至2010年，中国二氧化碳排放占比由12.9%提高到约23%，人均二氧化碳排放量目前已经超过世界平均水平。2014年11月12日发布的《中美气候变化联合声明》称，中国计划2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰。

在此背景下，环保税法应不应该把二氧化碳列为污染物，或者规定排放超过一定标准以上就算?据悉，这是当时学界、实务界争议较大的又一问题。

强烈建议二氧化碳应该被列入征税范围。这一意见主要来自环境资源法、财税法等专家学者。但是另有专家认为，一旦开征，对经济发展将会造成很大的影响。

尽管各界对于是否将二氧化碳纳入环境税征收范围争议不断，但即使在征求意见稿中，除了常规的固废、水、大气等污染物排放外，并未提及二氧化碳税。

对此，全国人大环资委法案室副主任王凤春表示，环保部门是希望把碳税纳入环保税法的，但里面又涉及发改部门的职能，这块一直存在争议。国家现在强调下一步要建立全国碳交易市场，如果将碳税纳入环保税法会与其在功能上有一定交叉，这也是未把碳税纳入征求意见稿的主要原因。

除此之外，征求意见稿规定的税额标准与现行排污费的征收标准基本一致，费率较低，这也让业界对环保税法实施后的效果颇为担忧。据测算，像我国电厂脱硫脱硝成本分别为每千克2元和5元，均高于征求意见稿中每千克1.26元的水平。如果不调高征收标准，开征环保税对减排的促进作用会大打折扣。

最后，在环保税征收问题上也存在一定争议。比如，征求意见稿中要求取消由地方环保部门征收排污费，改为由税务部门征收环境税，而这或将降低环保部门的参与积极性。不少业内人士认为，此前地方征收的排污费中有一部分是可以用作当地环保部门建设的。费改税之后，如果不让他们征收，一些地方环保部门的积极性肯定不高。而且环保税收全部归地方，也有担忧产生。不少学者担忧地方政府为增加财政收入，可能会鼓励企业多排污，产生负面激励。

绿色生态达成共识

业内专家认为：“税”比“费”具有更强的刚性，环保税法最大的意义在于以法律的形式确定了“污染者付费”的原则，税务部门依据法律条款严格执法，多排放多缴税成为企业生产刚性的制约因素。

我国于1979年颁布的《环境保护法(试行)》确立了排污收费制度。还在排污费施行的时代，《排污费征收使用管理条例》对企业排污费谎报瞒报、拒不缴纳等情况，仅规定了3倍以下的罚款、责令停产停业整顿等措施，在实际执行中威慑力明显不足。费改税后，中央加快生态文明建设的决心和力度加大了。我国法律规定，如果认定企业偷税，税务机关将追缴企业不缴或者少缴的税款和滞纳金，并处相应税款50%以上5倍以下罚款，构成犯罪的，还要被追究刑事责任。

据了解，目前已有近30个省(市、自治区)陆续公布了应税大气污染物和水污染物环保税具体使用税额及项目数。其中，北京市收费标准全国最高，天津、河北、四川等省市环保税标准为最低标准的3-5倍;宁夏、甘肃、江西、吉林等地区环境承载力相对较强的地区平移原排污费标准;山西、湖北、福建、云南等部分省适当上调标准。

专家表示，各地出台的税额标准高低不一,主要是考虑了本地区环境承载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标等因素。

国家税务总局财产和行为税司司长蔡自力表示：“环保税确立了多排多征、少排少征、不排不征和高危多征、低危少征的正向减排激励机制，有利于引导企业加大节能减排力度。”在蔡自力看来，一方面，环保税针对同一危害程度的污染因子按照排放量征税，排放越多，征税越多;另一方面，环保税针对不同危害程度的污染因子设置差别化的污染当量值，实现对高危害污染因子多征税。

以大气污染物为例，排放同样数量具有较高危害性的“甲醛”，所要缴纳的环保税是普通“烟尘”的24倍。这种政策处理，有利于引导企业改进工艺，减少污染物排放，特别是减少高危污染物的排放。

根据环保税法第十三条的规定，纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于排放标准30%的，减按75%征收环保税;低于排放标准50%的，减按50%征收环保税。

除了对于环保税征收机制的关注，企业和社会还非常关心环保税的具体征收税额。而为促进各地保护和改善环境、增加环境保护投入，国务院决定，环境保护税全部作为地方收入。此前，排污费征收后实行中央和地方1∶9分成的收入划分原则。

环保税作为地方收入，能够调动地方积极性，让地方更有效地防控环境污染，充分体现了“谁污染、谁治理”的原则，有利于强化排污者责任。

目前，各地环保部门已将全部历史涉税数据向地税部门移交。各级地税机关已据此初步识别和确认环保税纳税人33万户。今年4月1日至15日，在争议中走来的环保税这一新的征收机制，将迎来首个征期。在以法律的刚性促进生态环境保护的同时，其实施能否带来企业的发展思路转变，将节能减排作为环保共识，让我们拭目以待。

延伸阅读

《环保税法》出台时间表

2007年，我国政府首次明确将进行环境税立法，研究开征环境税。

2010年10月底，十七届五中全会正式提出开征环境保护税。

2012年8月27日，全国人大常委会在北京首次审议《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》。

2014年的政府工作报告再次提到做好环境保护税立法相关工作和加快推动环境保护税立法工作等。

2014年11月3日，备受关注的环境保护税立法有了更新的动态，财政部会同环境保护部、国家税务总局积极推进中华人民共和国环境保护税立法工作，已形成《中华人民共和国环境保护税法》(草案稿)并报送国务院。

2015年6月，国务院法制办公布了《环境保护税法(征求意见稿)》，明确了环境保护税的征收制度。

2016年12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《中华人民共和国环境保护税法》，该法自2018年1月1日起施行，标志着环境保护税正式成为税种之一。