深度研究｜美国电力行业碳市场建设的主要经验借鉴

美国区域温室气体减排行动（RGGI）是美国第一个基于市场的强制性的区域性总量控制与交易的温室气体排放交易体系。由美国东北部和大西洋中部的10个州共同签署建立、联合运行，于2009年正式启动。与中国全国碳市场初期一致，RGGI也是仅仅覆盖电力行业。截至2017年，RGGI已进入第三个控制期，其运行中的经验和问题为中国全国碳市场的优化完善提供了借鉴。

一、制度特点

1、仅覆盖电力行业

RGGI的覆盖范围仅为装机容量大于或等于25兆瓦的化石燃料发电厂，原因在于：第一，RGGI各州大多不是美国主要的化石燃料生产商或者主要的消费者，同时，各成员州化石燃料发电相对较少，电力行业的减排对电力供应的影响不大，因此电力行业来自传统能源利益集团对推行碳市场的压力相对较小。第二，化石燃料燃烧是美国碳排放的主要贡献者，而电力行业化石燃料燃烧的碳排放是RGGI各州化石燃料燃烧碳排放的主要来源，控制电力行业化石燃料排放对该地区实现温室气体的减排目标有重要作用。第三，RGGI地区能源供应紧张，能源价格和电价较高，实施区域性碳市场，可以提高燃料的多样性，缓解紧张的能源供求关系。

2、完全拍卖

RGGI是首个完全以拍卖方式分配配额的总量控制与交易体系。拍卖以季度为单位进行，3年为一个控制期，每个控制期进行12次拍卖，采取的是统一价格、密封投标和单轮竞价的拍卖方法。RGGI认为拍卖能够保证所有的主体以统一的方式获得配额，同时，通过拍卖配额而不是免费发放，可以实现配额价值在能源项目的再投资，从而使消费者获益，同时有利于清洁能源经济的建立。采取拍卖的方式分配配额可能会给企业造成过重的负担，从而使得企业不愿积极地参与碳市场。而电力企业由于成本容易向下游消费者转嫁，碳市场对企业造成的负担不会过重。

3、灵活全面的价格调控

RGGI采取了不同类型的措施以稳定价格，释放有效的、可预见性的价格信号，包括以下三种类型。

第一，延长时间框架的机制，即安全阀机制，包括履约期安全阀和抵消机制安全阀。对于履约期安全阀，正常情况下履约期为3年，当安全阀触发事件发生时（在某一履约期的前14个月，配额现货的平均价格持续12个月等于或超过10美元），则将履约期延长为4年。抵消机制的安全阀机制与履约期安全阀机制类似。在履约期安全阀的作用下，如果碳价格在初次分配后过高，市场有充足的时间来消化价格失效的风险，并逐渐将碳价格调整到最优，而抵消机制的安全阈值可以避免供求关系的严重失衡。

第二，基于价格的机制，即拍卖保留价格。RGGI规定在每次拍卖中均需要使用保留价格。设置保留价格是为了防止碳市场中参与者的共谋行为使得拍卖价格过低。如果参与拍卖的预算源的竞拍价格比保留价格低，则各州将继续持有该配额。

第三，基于供给的机制，包括成本控制储备机制（CCR）和排放控制储备机制（ECR）。CCR是2014年RGGI改革后引入的调控机制，以替代安全阀机制。CCR由配额总量之外的固定数量的配额组成，只有在碳价格高于特定的价格水平的时候CCR配额才能被用于出售，此时CCR配额将以CCR触发价格或高于该价格的水平出售。CCR配额的作用是增加配额供给，防止拍卖结算价格过高。ECR是2017年新确定的调控机制，将在2021年实施。ECR在价格下限之上设定了阶梯价格，每一个阶梯价格对应着当碳价格低于阶梯价格时不进入市场的配额数量。ECR机制的作用是减少配额供给，从而防止碳价格过低。

4、完善的监测和监督机制

RGGI通过三个系统保障监测和报告的准确性。首先，连续排放监测系统（CEMS）。为了确保排放量监测的精确性，根据《美国联邦法规》第四十章七十五条的规定，各电厂安装符合要求的CEMS监测系统，该系统至少每15分钟进行一次记录，并永久记录烟气体积流量、烟气含水率和二氧化碳浓度等，用于记录设施的温室气体排放指标，且系统监测的排放量直接为设施的履约量。

其次，配额跟踪系统（COATS）。该系统为在线电子交易平台，对一级市场的拍卖和二级市场中的交易数据进行监管、核证，可以记录和跟踪各成员州的碳预算交易计划的相关数据，公众也能够查看、定制和下载配额市场和RGGI计划的报告。

最后，交易市场监控。专业、独立的市场监管机构（PE）受RGGI委托，负责监管一级市场拍卖及二级市场的交易活动，定期发布拍卖报告和二级市场报告，目的在于保护和促进市场竞争，同时增强各成员州、参与者和公众对配额市场的信心。

5、拍卖收益再投资

RGGI通过拍卖获得的收入被用于战略性能源项目和消费者项目。

包括：第一，能效提高项目，旨在改善消费者的能源使用方式，提高能源使用效率，使其能够“用更少的能源做更多的事情”，如促进家庭使用高效能家电，促进企业节能技术和设备的更新。

第二，清洁和可再生能源项目，以促进清洁和可再生能源设备和技术的普及和提升，如为企业或家庭提供资金或低息贷款以安装可再生或清洁能源系统。

第三，温室气体减排项目，包括促进能源技术的开发，减少车辆行驶的里程，减少其他部门的温室气体排放等，如工业过程技术改进，燃料电池公交的推广等。

第四，直接账单援助，主要针对低收入家庭和小型企业，以减轻其因冬季燃料成本上升而带来的经济压力。其中，能效提高项目以及清洁能源和可再生能源项目占比最大。

二、政策优化

RGGI从实施开始，配额就严重过量。针对此情况，RGGI于2012年和2017年对体系进行了全面评估，对相关政策设计进行了修订。

一方面，大幅缩减配额总量。RGGI原有的配额总量于2005年确定，配额总量为：第一控制期（2009~2011年）每年1.88亿短吨（1短吨=0.9071847吨），第二控制期（2012~2014年）由于新泽西州的退出而缩减为每年1.65亿短吨，2015年开始在原来基础上每年递减2.5%，以实现2018年比2009年减排10%的目标。针对配额严重过量的情形，2012年评估后，分两步对配额总量进行调整：第一步，2014年的配额总量调整为0.91亿短吨，2015年至2020年每年递减2.5%；第二步，引入两个临时调整期，基于前期储存的配额对配额总量进行调整，对配额总量进行进一步紧缩，调整之后2014~2020年的配额总量总计约为4.51亿短吨，只有调整前同期配额总量（10.72亿短吨）的42%，经过两步调整后，配额总量减少幅度达58%。2017年，RGGI确定了2021~2030年的配额总量，2021年为0.75亿吨，之后每年下降227.5万吨，从而使得2020~2030年的总减排达30%。

另一方面，改革价格调控机制。2014年，一方面，CCR取代了安全阀机制成为RGGI新的价格调控机制，即原有的延迟时间框架的调控措施变为了基于供给的调控措施。CCR的引入不仅稳定了市场价格，同时也增加了配额供给，降低了履约成本。另一方面，RGGI简化并更改拍卖保留价格规定，原拍卖保留价格名称变为“最小保留价格”，新的“拍卖保留价格”包括两个价格，即最小保留价格和CCR触发价格，CCR未被触发时保留价格为最小保留价格，当CCR被触发时当次拍卖的保留价格为CCR触发价格。在2017年的体系评估中，RGGI调高了CCR触发价格，2014~2017年，CCR配额的触发价格分别为4美元、6美元、8美元和10美元，之后每年增长2.5%，而2021年的CCR配额触发价格被设定为13美元，并将触发价格的年增长率提高到了7%。此外，新的价格调控机制ECR被引入，CCR可以看作减排成本高于预期时的调控措施，而ECR则是减排成本低于预期时的调控政策。与价格下限作用于所有配额不同，由于阶梯价格的设定，ECR可作用于特定数量的配额。同时，ECR可有效消除“水床效应”，即一个地方排放的减少使得另一个地方排放的增加而产生的“此消彼长”的现象。ECR通过阶梯价格减少配额供给，使得由于额外减排造成的配额需求减少而导致价格下降的压力，转化为了供给的缩减，从而为市场参与者提供了在配额总量限制下进行额外减排的激励。

运行效果

1、减排效果明显。

RGGI区域实际减排量大大超过预期。2009~2016年，RGGI覆盖范围内的排放量下降了35%。排放量大幅下降的原因一方面得益于RGGI体系之外的因素，如天然气价格的降低激发了厂商的燃料转换行为，另一方面，RGGI的排放总量限制也在一定程度上激励企业提高能效并增加非化石燃料使用比例以完成减排目标。此外，RGGI拍卖收益再投资进一步促进了排放的减少，能效提高项目以及清洁和可再生能源项目在减排中发挥了重要的作用，2015年二者分别减少了310万和150万短吨排放。

2、经济效益显著。

RGGI的实践证明了区域、地方经济以及能源消费者能够从温室气体减排中直接受益。安诺析思国际咨询公司的研究表明，源于以下两个方面的共同作用，RGGI在第一和第二控制期分别产生了16亿和13亿美元的净现值的经济收益：正向影响包括RGGI的收益注入商品和服务以及消费者节省电力和非电力的能源支出；负向的影响包括发电企业由于购买配额等产生的净收益损失。

3、配额过剩仍未消除。

第一控制期，由于化石燃料到天然气的燃料转化行为、电力需求低迷以及核能和可再生能源的增加，RGGI区域的排放量持续低于配额总量，碳价格在1.86~3.35美元低位徘徊。2014年的改革虽然在短期内释放出了积极的价格信号，市场反应积极，效果明显，不仅一级市场拍卖数量和价格明显提高，而且二级市场也比以往更加活跃。但2012~2017年，实际上排放水平仍然低于配额总量，配额过剩的现象并未彻底消除，最近一次2017年12月8日的配额拍卖价格为3.8美元。

四、经验借鉴

电力行业为中国全国碳市场纳入的首个行业，RGGI的制度设计、政策优化和存在的问题为全国碳市场的完善提供了有益的借鉴。

1、保证配额的稀缺性。

配额的稀缺性影响着碳价格和市场流动性，而碳价格和市场流动性是引导企业节能减排决策和投资行为的重要信号和碳市场以最低成本减排的重要途径。中国与发达国家相比，经济增长和排放轨迹存在更大的不确定性，碳市场总量设定更应该宁紧勿松，保证配额的稀缺性。

2、建立灵活的调控机制。

碳价格是引导企业节能减排决策和投资行为的重要信号，过低或过高的碳价格都不利于企业根据碳市场传递的价格信号进行决策。从RGGI经验看，调控政策包括基于供给、基于价格和延迟时间框架三种类型，全国碳市场根据实际并在考虑传递政策信号的同时保持市场足够的灵活性，选择合适的调控政策。特别是区别于普通价格下限的“硬约束”措施，“软约束”措施——排放控制储备机制更加灵活，同时能激励企业在配额总量下额外进行减排，从而进一步扩大了减排效果。

3、合理利用拍卖收入放大碳市场效果。

碳市场拍卖除了内部化温室气体排放的外部成本、调控市场供求关系的作用外，拍卖收入的利用更是一种再分配的过程。RGGI通过投入其他低碳减排项目和返还消费者的方式，一方面通过能效提高、节能减排的投资进一步扩大了碳市场的减排效果；另一方面通过补贴消费者减轻了消费者对于成本转嫁造成的价格上升的担忧。从而拍卖收入给予了政府额外的政策工具进行减排投资和成本控制，同时又有利于赢得公众对碳市场的支持。此外，拍卖收益返还给竞拍方以激励企业减排技术改造、减少其他税种税率以保持“税收中性”等，起到了减少税收扭曲、激励企业减排，降低全社会的总体成本的作用，也是中国碳市场合理利用拍卖收入可选择的方式。

4、独立有效、公开透明的信息披露和监管。

公开透明、高质量的排放数据，是市场交易的基石；真实的配额交易信息，是市场公平的基础；而独立有效的市场监管，是市场有序运行的保障。RGGI通过连续排放监测系统真实记录排放情况，通过配额跟踪系统查看配额市场的相关信息，同时通过第三方机构定期发布拍卖报告和二级市场报告。公众可以通过多种方式了解体系的运行情况。信息的透明公开和民主、独立有效的监督既保证了主管部门能广泛听取各方意见建议，又对限制共谋等不正当竞争行为和行政自由裁量权、有效降低行政管理风险发挥了重要作用。