聚焦丨大力推进政企合作（PPP）的市场运作方式-北极星水处理网

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虽然在法理上，乡村居民可以选择自行建设并运行污水治理设施，或者自愿参加由政府组织的乡村污水治理公共管理计划，但我国现阶段绝大多数乡村居民会以参加公共管理计划的方式履行义务并享受服务。

在公共管理计划中，除居民家庭室内排水设施外，一切室外排水设施、污水处理设施、污泥处置设施及配套的其它物业设施均属于公共设施，这些设施既可以由公营部门建设、拥有并运营，也可以采用各种政企合作(PPP)的方式社会化运作，两种方式各有利弊。

在公营方式下，政府承担全部责任，优点是有利于保障公共服务，缺点是实施效率难以保证。乡村污水治理设施在服务对象和实施地点等方面不同于城市污水治理设施，采用全部公营的方式，尤其难以保证效率。

当前我国各地乡村污水治理的工程管理虽然也强调“政府主导、市场化运作”，但在实际操作中仍沿用市政公用工程管理的习惯做法，由设计院进行工程设计并编制预算，经行业部门评审和财政部门审定后，移交招标部门分别进行土建安装工程、设备采购和工程监理等的招标，工程竣工后再由行业部门、财政部门等组织验收，然后移交运行管理部门。这一套做法非常不适应乡村污水治理的工程管理需求，主要弊端有以下几个方面：

1、政府实际承担全部技术风险。虽然现行工程管理办法对设计院、工程公司、设备供应商、监理公司都有相应的资质管理规定，对每一个工程环节也都有预先审核、过程监管和结果验收的规定，但由于目前乡村污水治理的技术标准总体缺失，政府监管的力量也严重不足，资质监管、过程监管和结果验收均流于形式。造成的实际结果是，政府对每一分段工作组织验收并认定合格后，主要技术责任即移交至政府，给后端工序推卸责任提供了充足的空间，而乡村污水治理设施在长期运行中能否满足公共服务和污染削减的标准要求才是衡定治理质量是否合格的唯一依据。现行管理办法实际上让政府介入每个环节的技术决策，也给权力寻租留下了空间。

2、分散污水治理在我国作为一个新兴的技术行业，尚未形成一个系统完善的包括规划设计、设备制造、工程安装、运行管理的产业体系，现有的工程资质管理制度均主要针对大型城镇集中污水治理的工程管理需求而建立，现实的情况是符合现有资质规定的单位(尤其是拥有高资质的设计院、工程公司和运营管理公司)几乎没有从事分散污水治理的工程经验，在分散污水治理的工程管理中硬性规定资质尤其是就搞不就低的做法严重脱离实际，增加了治理成本，阻碍行业健康成长。

3、分散污水治理中的工程设计、土建安装和设备供应常常具有一体化的质量保障需求，并且单项工程的规模一般较小，由不同责任主体分别实施既不利于保证质量，又不利于降低成本。

基于上述原因及分散污水治理技术标准与监管体系不健全的现状，建议我国在当前乡村分散污水治理中广泛采用PPP的运作方式，合作的基本原则是：企业承担主要技术风险，政府承担主要的政策与社会风险。

PPP是一个广泛的概念，具体有多种实施形式，有些实施形式还可以附带融资功能，但是融资需要成本，要不要融资以及融多少资需要视公共支付能力以及质量风险控制的需求而定。由于乡村分散污水治理的PPP合同时间通常在15年以上，原则上应届政府应更多地利用政策性融资，控制向企业的融资比例，降低融资成本，避免给未来政府留下过重的财务负担。

我国乡村分散污水治理的PPP运作模式应该以BTO(建设-形象移交-长期质保运行)的形式为主。乡村分散污水治理中的排水设施(管网等)和污染处理处置设施具有密不可分的属性(其中就地处理的方式原则上没有室外排水管网)，这一点不同于城镇集中污水处理，因此乡村分散污水治理的排水设施和污染处理处置设施适宜一体化建设与运营。由于分散污水治理设施具有很强的公共性，且设施的市场价值很难评估和保值(难以作为企业的固定资产)，因此分散污水治理设施的所有权不宜为企业所有，即各种由企业拥有终身或阶段所有权的PPP形式均不太适用于乡村分散污水治理。

对乡村分散污水治理BTO项目组织实施的方法进行简要说明如下：

(1) 以县市域为最基本的区域实施单元，以终身质量保证为原则，弱化过程监管，强化结果监管和审计。

(2) 县市域政府制定乡村污水治理的总体规划，明确将所有分散污水治理项目打包(以一个包为宜，在必要的情况下也可按内部区域划分为几个包)。在项目包设计时无须明确各个具体工程及工程量，只需明确项目实施的区域范围，同时约定所有不适宜纳入城镇集中污水治理系统的村庄点都将自动进入项目包。在项目推进过程中，政府可根据集中污水治理系统的实际规划调整及实施的进程，分批确定不再纳入城镇集中污水治理系统的村庄点。

(3)设计关键技术指标，包括：第一，工程推进指标，明确分散污水治理的设施覆盖率(综合考虑人口覆盖率与村庄点覆盖率等)的形象推进进度;第二，技术质量指标，包括运行期公共排水服务的质量指标和运行期环境污染排放指标;第三，运行期结束后的设施移交质量指标。一般而言，乡村排水管网的运行责任及质量保证期应在30年以上，污水处理设施的运行责任及质量保证期应在15年以上。运行期结束后，合作企业可将设施按照约定的质量要求移交政府，或者续签RTO合同(修复-形象移交-继续运行)。

(4) 设计经济指标和支付方式。限于分散污水治理的工程数量多、实施地点分散，单个工程规模小、实施难度差异大等特点，建议乡村污水治理BTO项目的主要经济指标以现状人口(或户数)为基础，结合对未来排水量的预测，并基于当地实际的工程造价指标，测算区域范围内平均的基准年人均(或户均)设施建设成本和设施运行成本，综合考虑建设期融资需求、未来价格指数变动等因素，设计BTO项目的经济指标和支付方式。在没有建设期向企业融资需求的情况下，政府可与合作企业约定，在建设工程形象移交后，即行支付建设成本，建设期利润分摊至运行期逐年支付。

(5) 对合作企业选择何种分散污水治理技术模式以及设备与服务采购等不做具体规定，给予企业充分的技术自主权。

(6) 基于公平、公正和公开的原则，对项目进行公开招标、邀请招标或竞争性谈判，并最终签订项目合同。基于此类项目的公共服务属性、实施区域范围大、责任年限长等原因，合作企业应具备高度的市场信誉和长期经营的稳定性。

原标题：聚焦丨大力推进政企合作（PPP）的市场运作方式

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