机构改革方案解读：一场前所未有的整合-北极星大气网

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3月17日，备受瞩目的《国务院机构改革方案》(简称《方案》)在十三届全国人大一次会议获表决通过，标志着改革开放40年以来第八次政府机构改革序幕由此拉开。

根据《方案》，自然资源部、生态环境部、文化和旅游部、中国银行保险监督管理委员会、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部、国家市场监督管理总局、国家医疗保障局等一系列新机构出现在中国的政治视野中，而国土资源部、国务院法制办、国务院三峡办、银监会、保监会等将退出历史舞台。

改革后，国务院除办公厅外，设置组成部门26个，现有正、副部级机构分别减少8个和7个。

这次机构改革被认为是近20年来力度最大的一次，在很多方面超出了外界此前的预期。上次如此宏大的机构改革可以追溯到1998年，当时中国政府裁撤、合并了很多部委。

自上世纪70年代末中国改革开放以来，国务院至今已进行了7次机构改革。全国政协委员、中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在两会期间表示，“(这次改革)涉及的范围之广，职能调整之深刻，是新中国成立以来前所未有的。”

15张新面孔

在这轮机构改革中，一批新组建的机构首次亮相，包括7个国务院组成部门和8个国务院其他机构。

组建退役军人事务部，被认为是《方案》中最出乎意料的改革。尽管，之前中共十九大已经明确组建退役军人管理保障机构，但这一机构甫一面世，行政级别就如此之高，仍超出了外界的普遍预期。

国务院组成部门不同于国务院的直属机构、办事机构，其部门的成立及“一把手”的任免，都需由国家最高权力机关——全国人民代表大会来决定，地位不同一般。

中国以往的退役军人管理职责比较分散，退伍军人安置工作由军委参谋部和民政部负责，民政部设有优抚安置局;而军官安置则由军委政治部、人社部负责，在人社部设立了军官转业安置司。此外，国务院还成立了军队转业干部安置工作小组，办公室设在人社部军官转业安置司。

根据《方案》，新组建的退役军人事务部将对民政部的退役军人优抚安置职责，人社部的军官转业安置职责，以及中央军委政治工作部、后勤保障部有关职责进行整合，统一负责转业干部、复员干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作。

分析认为，此举将有助于解决长期以来由于多头管理，在退役军人就业安置、待遇保障等方面所积压的历史“欠账”。

在这次新组建的部委中，除了退役军人事务部，另一个全新的部门是应急管理部。清华大学公共管理学院院长薛澜在接受《中国新闻周刊》采访时表示，这是一个职能空前广泛的新机构。

根据《方案》，组建后的应急管理部集中了国家安监总局、公安部、民政部、国土部等13个部门应对突发事件和救灾的职责，统一协调管理消防、地震、森林防火、矿难救援等所有突发自然灾害及生产安全事故的处理。这也是此次机构改革中涉及机构最多的一项改革。

尤其值得关注的是，《方案》还提出公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。此举，更强化了这一超级机构作为国家总救援队的形象。

在国务院其他机构中，也有很多令人耳目一新的新面孔，比如国家国际发展合作署和国家移民管理局。

这些机构的相同之处是，之前负责管理相关职责的机构分散在各部委之中，级别比较低，随着中国国际化进程的加快，近些年相关职责的重要性突显出来。所以，这次改革专门成立了新的机构，对原有职责进行升级管理。

国家移民管理局是发达国家的“标配”。以前，中国负责这项事务的机构只是公安部下属的一个局级单位——出入境管理局，业务也仅限于出入境管理。

新组建的国家移民管理局，虽然仍由公安部管理，但级别、权限较之前有了明显提升。更重要的是，新机构将更好地应对日益增长的移民管理服务需求。

国家国际发展合作署则整合了商务部对外援助工作的有关职责和外交部对外援助协调的职责。国务委员王勇在向全国人大作说明时说，设立这个机构是为了“发挥对外援助作为大国外交的重要手段作用”，更好地服务国家外交总体布局和“一带一路”倡议。

分析认为，国家国际发展合作署的设立有助于结束中国“援外破碎化”的格局，提高资金使用效率。有数据显示，从2000年到2014年，中国向发展中国家提供的对外援助已超过3000亿美元，仅次于世界第一大捐助国——美国。

环保部门再“升级”

除了新面孔之外，在这轮机构改革中，一些部门的职能也得到了进一步的强化，比如环保部就在此次改革中完成了自己的第四次“升级”。

中国政府环保机构的设立，最早可以追溯到1982年，在那年的机构改革中，新成立的城乡建设环保部下设立了一个新的局级单位——环境保护局;1988年，环保工作从城乡建设部分离出来，成立了独立的副部级机构——国家环保局;1998年，升格为正部级的国家环保总局;2008年，再次升格为环保部，成为国务院组成部门。

在这轮改革中新组建的生态环境部，除了之前环保部的职责外，还增加了国家发改委的应对气候变化和减排职责、国土部的监督防止地下水污染职责、水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责等近10项与环保相关的职责，职能范围再次扩大。

全国政协委员、环保部副部长黄润秋在“两会”讨论国务院机构改革方案的小组会议上发言称，“这次环保部没有职能拿出去，都是在做加法，没有做减法。”公众与环境研究中心主任马军在接受《中国新闻周刊》采访时也认为，“这(生态环境部)是环保部的扩大版”。

“这是一个很重大的变化。”马军说，现在的环保部受制于很多互相重叠和重复的职责，比如对水资源的管理，而组建后的生态环境部将统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责。

这轮改革中，另一个职能得到充实的部委是国土部。根据《方案》，将以国土部为基础组建自然资源部。

这个新部门，除了国土部原有的职责外，还获得了国家发改委的编制主体功能区规划职责、住建部的城乡规划管理职责，以及水利部、农业部、林业局、海洋局对水、草原、森林、湿地和海洋等自然资源的管理权力。整合力度之大，远远超出了外界之前的预期。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员牛雄告诉《中国新闻周刊》，强大的自然资源部的组建，将有助于解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现对山水林田湖草的整体保护。

农业农村部、国家卫生健康委员会、文化和旅游部的组建，也使得现在的农业部、国家卫计委、文化部的职能得到了加强。

根据《方案》，将农业部的职责，以及国家发改委、财政部、国土资源部、水利部的有关农业投资项目管理职责整合，组建农业农村部。此举被认为是乡村振兴战略的顶层设计之一，对有志于投身乡村振兴的企业是重大利好，也有助于贫困农村地区的精准脱贫。

新组建的国家卫生健康委员会，整合了国家卫计委、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室的职责，以及工信部的牵头《烟草控制框架公约》履约工作职责，和国家安监总局的职业安全健康监督管理职责。

分析认为，将老年健康和养老方面的职责纳入卫生部门，将有助于应对中国日益加剧的人口老龄化问题，加快老龄事业和产业发展，为老百姓提供全方位全周期的健康服务。养老产业也有望迎来黄金时代。

全国人大内司委委员郑功成在“两会”期间举行的新闻发布会上表示，2017年中国60岁以上的人口比例，已从1999年的10%增至17.3%。

此外，科技部、审计署也在这轮机构改革中，得到了一定的加强和优化。科技部整合了国家外国专家局的职责，还把负责大量科研经费的国家自然科学基金委员会纳入了管理范围。

审计署则获得了国家发改委的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国资委的国企领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责。

延伸阅读：

中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》

政解|组建生态环保综合执法队伍将解决“既是裁判员又是运动员”问题

原标题：机构改革方案解读：一场前所未有的整合

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