VOCs政策监管体系全解析及政策发展趋势展望

2003-2008年是中国普通百姓对于空气污染问题认识的启蒙期，人们开始逐渐注意到空气质量变差，尤其是京津冀地区。2008年后我国的雾霾问题开始被额外重视。虽然意识到了空气污染问题，2008年后的一两年实质的执行措施还是较少。约在2010年前后，雾霾问题才集中爆发。而随着雾霾问题的爆发，国家开始紧抓大气污染防控，其中也包括了挥发性有机化合物(VOCs)。截止2017年底，VOCs的政策制定工作已经经过了7年。目前，体系已建设成型。(如图)

图 中国VOC政策体系图谱

目前，我国针对VOCs治理的文件主要分为3类，即相关法律和管理制度、排放标准体系及技术法规。

国家层面，2010年环保部、发改委、能源局等9部委发布《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，首次将VOCs列为重点控制污染物。2016年，史上最严《大气污染防治法》实施，VOCs首次被纳入监管范围，治理有了法律依据。去年9月，环保部、发改委、能源局等6部委再度联合下发《“十三五”挥发性有机物污染防治工作方案》，这也是首个专门明确VOCs治理重点的指南。

此外，国家已发布的42项固定源排放标准中，有14项涉及VOCs控制，涵盖石油炼制、汽油运输、焦化等领域。

地方层面，京津冀、长三角、珠三角等区域，先后出台了30多项与VOCs治理相关的标准或技术法规。其中，北上广等地的相关工作走在全国前列。

不过，相比当前治理需求，上述政策仍显滞后且不够健全。如VOCs涉及种类多、行业多，以无组织排放为主，但诸多排放行业目前并无控制标准。已有标准中，有的甚至20年未更新，限值浓度较宽松，难以满足现阶段治理需求。再如，部分地区虽出台了地方VOCs防治法律条文，但仅限于突发性事件，缺少环境准入、风险评估等具体要求。

整体规划

2010年5月，国务院发布《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量指导意见的通知》，其中提到的防控重点除了SO₂、NOx、颗粒物以外，挥发性有机物也被列入其内。这是国家层面上首次将挥发性有机气体纳入防控重点，VOCs也因此成为国家针对大气污染防控的重要成分之一。2011年，国务院出台《国家环境保护“十二五”规划》，提出要解决突出环境问题，其中就包括多种大气污染物的综合控制，其中特别提到挥发性有机污染物的排放控制，在精细化工行业对有机废气进行污染治理并加强回收利用。同年发布环保部发布还出台了《国家环境保护“十二五”科技发展规划》，在技术层面针对大气污染防治领域提出要研发具有自主知识产权的挥发性有机化合物(VOC)和恶臭气体典型污染源控制技术及其相应的工艺与设备，并在环境监管技术领域强调了VOC污染源监测技术和设备的重要性，计划在此领域投资30亿元。紧接着，到了2012年国务院出台了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，“十一五”期间，我国对SO2的总量控制获得了显著成效，而在这份规划中则提出了NOx总量控制和重点区域VOCs控制的思路。具体措施表现为开展挥发性有机物摸底调查并完善石化、有机化工、化学品制造、塑料产品制造、装备制造涂装、包装印刷等重点行业的排放控制要求和体系政策等。自此，VOCs污染防治工作全面展开。

2013年9月10日，严峻的大气问题催生出了《大气污染防治行动计划》(下称“气十条”)，气十条要求通过五年的时间全面改善总体空气质量。强调了要在综合治理方面加大力度，针对挥发性有机物的治理要从石化、有机化工、表面涂装、包装印刷等重点行业入手进行整治，有效地实现排放控制。

2014年7月，针对气十条提出的目标，环保部等六部委联合发布了《大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)实施细则》，对空气质量改善目标完成情况和大气污染防治重点任务完成情况两个方面设立考核指标以监督气十条的落实。此外，京津冀及周边地区作为我国大气污染最严重的区域在2013年已率先发布了实施细则，提出了6大项25小项的具体措施以实现五年改善区域空气质量的目标。

2017年10月，环保部发布了《“十三五”挥发性有机物污染防治工作方案》(下称“方案”)，方案中提到“十三五”期间对于VOCs的治理重点在于改善空气质量，要“以重点地区为主要着力点，以重点行业和重点污染物为主要控制对象”，推进治理，强化控制，加强基础能力建设和政策保障，建立污染防治的长效机制。方案提出目标，到2020年建立健全VOCs污染防治管理体系，对于重点地区和行业实现10%以上的减排。根据“方案”规定的计划和目标，环保部针对VOCs监测领域于12月又印发了《2018年重点地区环境空气挥发性有机物监测方案》的通知。通知规定了VOCs重点监测的城市、监测项目、监测的频次和方法，同时对监测到数据的质量保证和数据传输做出了要求。该政策的出台以重地区为抓手，使得VOCs监测有了可以依据的实施准则。

法律法规

2015年新版《中华人民共和国大气污染防治法》出台，与旧版相比新版中更加强调了政府责任，并要求完善源头治理。其中就包括了针对区域大气污染联合防治，对包括VOCs在内的大气污染物和温室气体进行实施协同控制。除此以外，新的大气污染防治法中专设一章对重点区域大气污染联合防治做出了规定，实施从点到面的污染防治任务以达成目标。

同年6月，中国国务院法制办公布《环境保护税(征求意见稿)》，并且在2016年12月25日由人大常委会决议通过。依照该法规定将依法征收环境保护税，不再征收排污费并于2018年1月1日起施行。其中，大气污染、水污染等4大对象被列入环保税的征收重点，虽然整个税法的应税物种类里面没有专门列出VOCs，但是苯、甲苯、甲醛、酚类等几十个类型的VOCs已被列入征税范围，有明确的污染当量核算标准和对应税额。(见表)

虽然环保税的出台打破了建立规则并不久的VOCs排污费征收方案的布局。但“费改税”后企业的VOCs类污染物排放控制和费用核算由更高层级的上位法规定，且在由在地方上更有实际企业影响力的税收部门征收。这对企业VOCs排放对应经济支出的合法合规性，区域统一性，征收额和征收标准的规范性都有所提高。对于VOCs行业的长远有序发展有比较明显的好处。

排放标准

VOCs的污染种类复杂，来源广泛分布在多个行业。2010年之前我国的环境空气质量标准中并不包括VOCs，重点行业的相关排放标准也存在明显不足。根据东吴证券的报告，在2015年我国已经颁布涉及VOCs排放标准的共有14项，其中包括炼焦化学工业污染物排放标准(GB161712012)石、油化学工业污染物排放标准(GB 315712015) 、合成树脂污染物排放标准(GB 31572-2015)等，另有涉及电子、印染、农药、制药、涂装等行业的18项标准处于制定中。(见表)

完全可以预计，在这些标准出台后，VOCs防控的政策压力将向更多的工业领域扩散，相应企业倒逼出的合规生产、排放达标的需求将催生出更大的VOCs相关市场。

2017年4月12日，为减少挥发性有机物(VOCs)排放，推动京津冀区域大气环境质量改善的三地共同制定的《建筑类涂料与胶粘剂挥发性有机化合物含量限值标准》(以下简称“标准”)同步发布。该《标准》将对生产、销售、使用建筑类涂料与胶粘剂的各个环节进行全过程管控，从而减少这些产品在使用过程中产生的VOCs无组织排放。这是京津冀三地在环保领域发布的首个统一标准。该标准已于2017年9月1日实施，预计可以减少建筑类涂料与胶粘剂VOCs排放约20%~40%。

区域政策

总的来说，因工业源VOCs排放量占总量的近半数，而石化和化工行业又是主要的污染源，因此全国范围内的行政法规主要针对这两个行业。VOCs领域现行的主要技术政策为《挥发性有机物污染防治技术政策》，提出了生产VOCs物料和含VOCs产品的生产、储存运输销售、使用、消费各环节的污染防治策略和方法。但国内因国土辽阔、各地经济发展不均、产业结构有别，京津冀、长三角和珠三角地区一直是国内环保试点行动的先锋，会出台当地更为详细、合适的政策，且在执行力度和侧重点上有所不同。

北京作为饱受雾霾困扰的政治中心，在VOCs领域政策出台时间早、力度大且覆盖面广。北京于2013年发布《北京市 2013-2017年清洁空气行动重点任务分解》，提出要将各区县重点行业挥发性有机物排放每年减少 10%左 右，2017 年要比2012年累计减排 50%左右。此后，北京又发布了十余项地方排放标准，覆盖包括石油化工、汽车制造、电子、印刷、家具制造等在内的众多行业。同时，就以上几种行业，北京VOCs排污费收费标准也高居国内榜首，基本收费标准达到20元/公斤。而周边城市天津的VOCs政策发展在全国来说也较为领先，其于2014年出台的《工业企业挥发性有机物排放控制标准》是我国首个有针对性的全面覆盖了工业企业 VOCs 排放行业的强制性综合标准。

长三角地区整体来说对VOCs政策的响应都比较积极，其中上海的政策强度仅次于北京。上海于2014年发布《上海市大气污染防治条例》和《设备泄漏挥发性有机物排放控制技术规程》，在2015年的《上海市工业挥发性有机物治理和减排方案》中提出到 2016 年底基本完成工业 VOCs 排放源 VOCs 治理项目，并出台了《上海市工业挥发性有机物减排企业污染治理项目专项扶持操作办法》对 VOCs 监测设备和 VOCs 治理进行补贴，因此当地企业驱动力较大、技术规程较完善。相对来说，上海针对半导体和生物制药的标准较多，江苏重点针对化学工业和表面涂装行业，而浙江更倾向于化学合成制药、制鞋、化学涂装、纺织染整等行业。

珠三角地区主要指广东省。2012 年广东省环保厅出台了《关于珠江三角洲地区严格控制工业企业挥发性有机物(VOCs)排放的意见》，在广州、深圳、东莞、佛山、中山五市开展 VOCs 污染防治试点工作，并将石油、化工列为排放VOCs的重点产业进行重点监控。而广东又是涂料、包装、家具、印刷、集装箱生产聚集的大省，这些行业均是VOCs“排放大户”，因此当地政府也相继出台了针对制鞋、家具、印刷和汽车表面涂装等行业的标准，并发布了《广东省环境保护厅关于重点行业挥发性有机物综合整治的实施方案(2014—2017年)》，从推行水性、低挥发性涂料等方面开展源头控制，推进省内13个重点行业VOCs综合整治。

未来政策风险

虽然我国VOCs行业目前还处于上升期，政策的促进效应还明显存在并且持续。但这也并不意味着这一高度政策驱动型的产业没有政策风险。

在可见的未来，从业企业虽面临的最大政策风险即：在地方政府以消灭“看得见的污染问题”的环境管理思路下，VOCs治理政策的核心施政诉求为控制雾霾。但大气环境区域迁移性较强，若地方环境决策者和环境管理者贯彻VOCs治理措施后，对于雾霾的治理效应不明显，则可能会出现放松VOCs治理以减少对工业生产限制的情况。以通俗的话说，若以实质的代价却没换来看得见的环境改善绩效，地方环境管理者对于VOCs污染的治理投入可能减弱。此外，若全国整体和各区域雾霾问题得到较大改善——即看得见的最大问题(雾霾)已经解决，剩下的是次要问题将以较小投入解决。VOCs治理的核心诉求将很可能转为不出安全生产事故和涉及民众的环境污染群体事件上，如此情况出现，VOCs治理政策贯彻执行的力度也很可能有所减弱。