改革开放40年与中国生态环境规划发展历程

改革开放40年，是中国生态环境规划伴随社会经济发展和生态环境保护事业不断壮大的历程。40多年来，生态环境规划工作走过了从无到有、从简单到完善的过程，40多年的生态环境规划历程表明，生态环境保护与社会经济发展密切相关，每个时期规划确定的工作重点虽有所不同，但都对指导环境保护工作发挥了纲举目张的作用，成为国民经济和社会发展规划体系中的重要组成部分，推动了生态环境保护事业的发展。在美丽中国建设目标下，生态环境规划担负光荣使命。未来的生态环境规划将以系统谋划生态环境保护顶层战略为目标，统筹规划研究、编制、实施、评估、考核、督查的全链条管理，建立国家-省-市县三级规划管理制度体系，加强环境规划方法的科学性、创新性，注重综合性和空间性，完善环境规划制度，在美丽中国建设的伟大征程中，发挥更加重要的基础性、统领性作用。

中国生态环境规划发展历程

生态环境规划伴随着改革开放事业而发展

我国改革开放重点是经济领域的体制、机制和政策的改革，不断扩大对外开放的过程。社会经济发展与生态环境保护辩证统一的关系不断调整，呈现螺旋式演进态势。随着社会经济快速发展，我国生态环境问题呈现复合型、压缩性、累积性特点，发达国家上百年走过的城镇化、工业化、全球化道路，中国在短短的40年里基本完成，而且中国幅员辽阔、区域发展差距悬殊，发达国家上百年经历的生态环境问题，在我国短期内集中出现。改革开放赋予中国经济巨大活力，也推动中国体制机制与政策快速适应社会经济发展的需要深刻变革，生态环境保护治理成为国家治理体系的重要内容，四十年期间也发生重大变革。

1973年8月，国务院召开了第一次全国环境保护工作会议，审议通过了《关于保护和改善环境的若干决定》，确定了我国第一个关于环境保护的“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的“32字方针”，“全面规划”是32字方针之首，以此确立了环境规划在各项环境管理制度中的统领地位。自第一个全国环境保护规划以来，现已编制并实施了9个五年的国家环境保护规划；规划名称经历了从计划到环保规划，再到生态环境保护规划的演变；印发层级从内部计划到部门印发，再升格为国务院批复和国务院印发，已经形成了一套具有中国特色的环境规划体系。

规划（计划）关注的重心，随着突出环境问题及当时阶段对生态环境保护的认识不断调整。“七五”“八五”期间，我国城镇化、工业化发展程度较低，环境污染已点源为主，环境保护的重点是开展废气、废水、废渣等工业“三废”的治理，这期间的环境保护规划主要针对工业污染治理进行部署。“九五”期间我国开始走可持续发展道路，并在“十五”环境保护规划中强化。“十一五”期间，国家将主要污染物排放总量显著减少作为经济社会发展的约束性指标，着力解决突出环境问题，体现环境保护更加重要的战略地位。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，习近平总书记“绿水青山就是金山银山”的贯彻落实，在“十二五”“十三五”期间的各级生态环境保护规划中均得到体现。可以说，生态环境保护规划的发展就是我国生态环境保护事业的重要体现。

国家生态环境规划发展实践

第一个规划：“五五”（1976—1980 年）计划

1978年，十一届三中全会明确把党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，宣布中国开始实行对内改革、对外开放的政策，标志着我国进入改革开放新时期。这期间，我国对农村开始实行家庭联产承包责任制改革，对国民经济建设提出了“调整、改革、整顿、提高”的八字方针，国民经济体制改革还处于“摸着石头过河”的探索阶段。20世纪70年代早期，全国环境污染时有发生，生态环境遭到一定程度破坏。第一次环境保护会议，加深了对我国环境形势和环境问题的认识，我国的环境管理工作逐步展开。1978年中共中央在批转国务院环保领导小组工作汇报时指出，消除污染、保护环境是进行社会主义建设，实现四个现代化的一个重要组成部分，我们决不能走《先污染后治理》的弯路，这是第一次以党中央的名义对环境保护做出的重要指示。

同期，在国民经济发展计划（1976—1980年），简称“五五”计划中提出：大中型工矿企业和污染危害严重的企业，都要搞好“三废”(废水、废气、废渣)治理，按照国家规定的标准排放。第一次全国环境保护会议上确定的北京、上海、天津等18个环境保护重点城市，工业和生活污水得到处理，按照国家规定的标准排放。黄河、淮河、松花江、漓江、白洋淀、官厅水库、渤海等水系和主要港口的污染得到控制，水质有所改善等的环境保护内容。

首次纳入纲要：“六五”（1981—1985 年）计划

在“六五”期间，除第一个国家环境保护10年规划外，未形成环境保护五年规划文本。环境保护作为独立的篇章（第三十五章环境保护）纳入国民经济和社会发展第六个五年计划，并作为与发展工农业生产、调整产品结构、鼓励企业技改、扩展对外贸易等经济建设领域并列提出的第十项基本任务，提出实施“三同时”制度与提高“三废”处理能力。在固定资产投资中给予“职工住宅、城市建设、环境保护178.8亿元”的表述，环境保护的重要意义被充分肯定。同时，不少地区和城市借鉴国外环境规划的方法,开始编制环境规划,具有代表性的环境规划有山西能源重化工基地环境规划、济南市环境规划、长春市环境规划等。

首次独立印发：“七五”（1986—1990 年）计划

依据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》要求，原国务院环境保护委员会组织拟定了《“七五”时期国家环境保护计划》初稿。经过反复研究论证，国家首个5年环境规划经国务院环境保护委员会第九次会议审议并原则通过。从此，环境保护五年规划成为国民经济与发展计划的重要组成部分。

国家环境保护计划突出城市环境综合整治和工业污染防治工作，强调不同地区和行业要有针对性地提出各自的环保目标。强调环境容量约束与总量控制，要求“人口密度高和工业集中地区的工业，应当逐步向环境容量大的地区转移。在环境容量许可条件下开采自然资源，继续进行环境容量研究工作。经济区和城市群共同使用的水系应逐步实行污染物总量控制”。注意经济区、城市群和乡镇企业出现的一系列新的环境问题，注重环境管理制度在环境保护计划中的重要作用[7]。“七五”环境保护计划的多数指标已经完成，在经济高速发展，国家对环境保护投资有限的情况下，环境污染在一定程度上得到控制。“七五”环境保护计划的科学性有了显著的提高。第一次形成了一个内容比较丰富、指标比较齐全、方法比较科学的环境保护五年计划。

指标首次纳入上位规划：“八五”（1991—1995年）计划

环境保护十年规划和“八五”计划纲要（以下简称《“八五”计划纲要》）是根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》和《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》，在国家计委的指导下，由国家环境保护局组织各地区和国务院各有关部门编制的。

《“八五”计划纲要》强化“七五”环保计划对总量的控制要求，提出污染防治逐步从浓度控制转变为总量控制，从末端治理到全过程防治；提出工业粉尘排放总量控制目标，对重点工业污染源、流域、海域实行污染物总量控制；注重环境保护与经济和社会协调发展，强化环境管理与科技进步。此期间，工业污染防治和城市环境综合整治成效显著，自然保护区建设取得较大进展。

《“八五”计划纲要》的显著进展在于，把环境保护指标首次纳入了国民经济和社会发展规划中。全国统一的技术大纲，规定了计划编制的主导思想、指标体系、主要内容和主要方法。计划内容中不仅编制了宏观的环境污染物总量控制计划，还编制了环境质量保护的污染物控制计划。主要指标还分解到省、自治区、直辖市和计划单列市。在时间序列上，除有十年规划、五年计划之外,还编制了年度计划并也纳入国家国民经济和社会发展年度计划。编制方法的科学化、计算机化有了较大的进展。初步形成了一个以促进经济与环境持续、协调发展为目的的宏观环境保护目标规划和以污染物排放、治理分配到源为特征的环境质量规划相结合的环境规划体系，环境保护从各个层次纳入国民经济和社会发展规划，这是环境规划进入发展决策的重要标志。

首次经国务院批准：“九五”（1996—2000 年）计划

为贯彻落实《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》和《国务院关于环境保护若干问题的决定》（以下简称《决定》），1996年7月，国务院召开的第四次全国环境保护会议审议通过了《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》（以下简称《“九五”计划》），这是国家环保五年计划第一次经国务院批准实施。

1992年联合国环境与发展大会之后我国率先提出《环境与发展十大对策》和《中国21世纪议程》，要求各级人民政府和有关部门在制定和实施发展战略时，编制环境保护规划，提出了走可持续发展之路的必要性。《“九五”计划》进一步明确了可持续发展战略，并在国民经济和社会发展规划中单列可持续发展环保目标。

《“九五”计划》力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区的环境质量有所改善，并提出“创造条件实施污染物排放总量控制”。《“九五”计划》是贯彻落实《决定》中“一控双达标”（即到2000年底，各省、自治区、直辖市要使本辖区主要污染物的排放量控制在国家规定的排放总量指标内，工业污染源要达到国家或地方规定的污染物排放标准，空气和地面水按功能区达到国家规定的环境质量标准。）的重要措施，《“九五”计划》要求重点抓好“三河”（淮河、海河、辽河）、“三湖”（太湖、巢湖、滇池)、“两控区”（酸雨控制区和二氧化硫污染控制区）、一市（北京市）、“一海”（渤海）的污染防治工作（简称“33211”工程）。全国实行污染防治与生态保护并重方针，推出两项重大举措，即《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》和《中国跨世纪绿色工程规划》，在一定意义上说是对“七五”“八五”等历次环保计划的创新和突破。

在这期间，国家环保局编制的6项国家级环境保护规划获国务院批准实施，还联合计委等13个部门印发中国生物多样性保护行动计划、中国自然保护区发展规划纲要(1996—2010)两项规划，环境保护呈现部门合作，多部门参与的局面。

指标分解与区域保护取得重大进展：“十五”（2001—2005年）计划

2001年12月，《国家环境保护“十五”计划》（以下简称《“十五”计划》）获国务院批复，要求继续重点抓好“三河、三湖、两控区”、北京、渤海等“九五”期间确定的环境保护重点区域的污染防治工作，抓紧治理三峡库区和南水北调工程沿线的水污染。《“十五”计划》坚持环境保护基本国策走可持续发展战略，以改善环境质量为目标，保障国家环境安全，保护人民身体健康，以流域、区域环境区划为基础，突出分类指导。

首个由国务院印发、重在实施考核的规划：“十一五”（2006—2010年）规划

2005年，中共中央政治局常委会和国务院常务会听取了“十一五”环保工作思路汇报，充分体现了党和国家对环保工作的高度重视，《国家环境保护“十一五”规划》（以下简称《“十一五”规划》），第一次以国务院印发形式颁布。《“十一五”规划》推进环境保护历史性转变，从传统的GDP增长和总量平衡规划，转向更加注重区域协调发展和空间布局、发展质量的规划。从规划对政府的约束性来看，强调规划的实施和考核，强调刚性约束作用，是《“十一五”规划》的突出特点。

从国民经济规划对环保工作思路的导向性来看，“九五”“十五”及之前的规划强调区域性、行业性，大多分为城市环境保护、农村环境保护、工业污染防治等等领域。“十一五”则强调要素导向，水、气、渣等体现要素管理、分类实施。国民经济规划在促进区域协调发展等多个环节提及了环境保护，同时单列了建设资源节约型、环境友好型社会任务篇章，比“十五”人口、资源、环境任务表述的内涵要广。强调要实行强有力的环保措施，主要通过健全法律法规、加大执法力度等法律手段，并辅以经济手段加以落实。

“十一五”期间，着力解决突出环境问题，在认识、政策、体制和能力等方面取得重要进展，“十一五”环境保护目标和重点任务全面完成，尤其是污染减排两项指标都超额完成规划目标。此期间，继水环境功能区划工作取得进展后，2008年，由环境保护部和中国科学院联合颁布《全国生态功能区划》并实施，在国家“十一五”规划纲要中明确要求要对22个重要生态功能区实行优先保护，适度开发。

总量与质量并重：国家环境保护“十二五”规划

与以往的环境保护五年计划相比，《“十二五”规划》的编制，体现了坚持“在发展中保护、在保护中发展”的战略思想，体现了以环境保护优化经济发展的历史定位。在规划指导思想上，紧扣科学发展这个主题和加快转变经济发展方式这条主线，努力提高生态文明水平，切实解决影响科学发展和损害人民群众健康的突出环境问题。全面推进环境保护历史性转变，积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会。在规划编制机制上，更加注重开门编制规划，加强基础研究，公开选聘前期研究承担单位，开展网络征集意见和问卷调查，开展各地规划编制调研和座谈，广泛听取各行业各领域专家学者有关意见和建议。在规划内容上，提出深化主要污染物总量减排、努力改善环境质量、防范环境风险和保障城乡环境保护基本公共服务均等化四大战略任务。《“十二五”规划》的主要目标、主要指标、重点任务、政策措施和重点工程项目纳入了《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。在这期间，还有“气十条”等三项规划获国务院印发，七项规划获国务院批准实施。

以环境质量改善为核心、生态与环境首次统筹：“十三五”生态环境保护规划

十八大以来，国家坚决向污染宣战，全力推进大气、水、土壤污染防治，持续加大生态环境保护力度，生态环境质量有所改善。国务院于2016年11月印发《“十三五”生态环境保护规划》（以下简称《“十三五”规划》）。规划以提高环境质量为核心，统筹部署“十三五”生态环境保护总体工作。《“十三五”规划》提出到2020年实现生态环境质量总体改善的总体目标，并确定了打好大气、水、土壤污染防治三大战役等七项主要任务。提出12项约束性指标，突出环境质量改善与总量减排、生态保护、环境风险防控等工作的系统联动，将提高环境质量作为核心目标和评价标准，将治理目标和任务落实到区域、流域、城市和控制单元，实施环境质量改善的精细化、清单式管理。

《“十三五”规划》呈现新特征，标题由“环境保护”发展为“生态环境保护”，规划内容实现了环境保护与生态保护建设的全面统筹。在规划思路上，坚持以改善生态环境质量为核心，将三大计划的路线图转变为施工图，贯彻环境质量管理的概念。在任务设计上，强化分区分类指导，将全国水环境划分为1784个控制单元，对其中的346个超标单元逐一明确目标和改善要求；对于京津冀、长三角、珠三角三大区域，分类提出大气改善的目标与任务。《“十三五”规划》把绿色发展和改革作为重要任务，改变以往规划作为保障体系的惯例，显著强化绿色发展与生态环境保护的联动，坚持从发展的源头解决生态环境问题。另外，规划提出了数十项重要的政策制度改革方案，用改革保障规划的实施，通过规划的实施促进改革的推进。

内容节选自《改革开放40 年与中国生态环境规划发展》，原文刊登于《中国环境管理》2018年第6期

原文作者：王金南 万军 王倩苏 洁琼 杨丽阎 肖旸

作者单位：生态环境部环境规划院