中国土壤污染防治地方立法思路与探索——以广东省为例

摘要：污染防治地方立法在生态环境工作中肩负着重要的使命, 是高度概括和抽象的国家上位法的有效补充, 具有更强的可操作性和地域特色。《广东省固体废物污染环境防治条例》、《广东省珠江三角洲水质保护条例》等地方单行法均在具体的污染防治工作中发挥了重要作用。本文在系统梳理了若干国家和地区土壤污染专门立法、配套法规与标准、外围法规及其典型特征的基础上, 全面分析和对比了新颁布的《中华人民共和国土壤污染防治法》的立法现状和制度设计, 认为中国土壤污染防治法是涵盖预防和治理的复合型专门法规且需与外围立法耦合发挥实效, 确立了以土地用途为导向的污染土壤管控与利用策略, 并强化水土耦合的协同治理思想。广东省作为土壤污染立法先行省份之一, 起草完成了《广东省土壤污染防治条例 (草案) 》, 草案在承继国家上位法相关要求的基础上, 更侧重贯彻实施, 并在源头预防、责任体系构建、联动监管、区域特异性管控方面进行了完善和创新, 增强了地方立法的可操作性和地域特色。此外, 针对土壤污染高背景区域识别和管控、土壤环境备案制度界定及实施、固定额度罚款制度建设等土壤污染实际问题展开讨论, 认为地方立法还需进一步界定相关概念, 配套有关政策措施, 探索更加灵活的财产罚机制。分析表明, 在中国土壤污染形势严峻以及相关基础薄弱的条件下, 《中华人民共和国土壤污染防治法》为土壤污染防治相关工作提供了建设性和针对性的制度方案, 而广东省土壤污染防治地方立法的探索为推进广东省土壤污染防治工作提供了强有力的依据和保障。该研究可为中国土壤污染防治决策管理和土壤污染防治法律体系构建提供有意义的参考和借鉴。

依法治污、立法先行是长期以来国家及地方推进生态环境工作的一个重要思路, 地方性立法是高度概括和抽象的国家上位法的有效补充, 具有更强的可操作性和地域特色, 《广东省固体废物污染环境防治条例》、《广东省珠江三角洲水质保护条例》等地方单行法均在具体的污染防治工作中发挥了重要作用。与大气、水污染防治不同, 土壤污染防治工作基础薄弱, 家底不清、法规标准不健全、技术储备不足等问题突出, 土壤污染的预防更复杂、管控更艰难、治理更缓慢, 土壤污染防治法律的缺失成为相当一段时期内土壤污染防治相关工作推进的瓶颈, 土壤污染防治工作面临巨大挑战。2018年8月31日第十三届全国人民代表大会常务委员会第五次会议审议通过《中华人民共和国土壤污染防治法》 (以下简称《土壤法》) , 填补了土壤污染防治法律的空白, 使翘首等待土壤污染专门立法的业内人士欢欣鼓舞。

广东省地处亚热带, 气候湿热, 土壤的风化淋溶作用强, 土壤酸化严重, 部分地区重金属背景值高、活性强, 属于重金属的环境敏感区域。同时, 随着社会经济的快速发展, 工矿企业排放和农业面源等造成土壤污染持续累积, 土壤环境状况总体不容乐观。2015年, 广东省被纳入土壤立法试点省份, 较早启动了《广东省土壤污染防治条例》 (以下简称《条例》) 的起草工作, 并将《条例》纳入省人大常委会立法工作计划预备项目。《条例》草案分别于2018年3月和9月经十三届省人大常委会审议, 预计年内颁布实施。本文在全面分析和比较国外土壤污染立法与中国《土壤法》在立法模式、制度设计、突出特点等差异的基础上, 深入阐述了广东省土壤污染防治的立法思路和探索, 并针对地方立法实践中遇到的明晰监管范围、备案制度落实、罚则设置等实际问题展开讨论, 为完善土壤污染防治管理体系及各地土壤污染防治立法提供决策参考。

1 国 (境) 内外土壤污染立法现状及比较

欧美等发达国家较早进入工业化时代, 其后工业化时代所面临的土壤污染问题也比中国早, 他们根据本国国情和立法进程, 在不同层次、不同方面对土壤污染立法及制度建设有所突破, 美国、欧盟、荷兰、日本等都已经有了比较丰富的土壤污染防治经验和具体的土壤专门法律。《土壤法》在借鉴国外土壤污染立法经验的基础上, 结合中国土壤污染防治工作实际形成, 在立法目的、立法模式、制度构建等方面具有鲜明的特征。

1.1 涵盖土壤污染预防与治理的复合型立法模式

《土壤法》采用复合型立法模式, 即将污染预防、风险管控与治理修复置于同等重要的位置进行详细规定, 这不同于多数发达国家和地区的土壤立法现状, 他们多注重受污染土壤的治理、修复和再开发利用, 即采用单一的土壤污染整治法模式居多。如美国的《综合的环境反应、补偿和责任法》 (Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act, CERCLA) 、日本的《土壤污染对策法》 (Japan Soil Contamination Countermeasure Law, SCCL) 、中国台湾的《土壤及地下水污染整治法》 (Soil and Groundwater Pollution Prevention Law) 等。从制度设计上, 《土壤法》设置了土壤污染预防和保护专章, 构建了土壤污染预防和保护的三道防线:一是前移土壤污染预防端口, 将土壤污染防治要求纳入土地利用规划、建设项目环境影响评价、土壤资源保护和利用等方面, 并明确了应当采取的预防措施。二是以名录制度强化重点排污单位监管, 要求建立土壤有毒有害物质名录制度, 各地需结合实际制定并发布土壤污染重点监管单位名单。三是针对矿山开采、固体废物处理、污水处置、农业投入品生产与使用、未利用地开发等的特点一一设置了土壤污染预防措施, 并明确了主管部门和企业的职责, 与相关专项外围立法形成闭环, 充分衔接。针对污染整治, 《土壤法》系统规定了土壤污染状况调查、风险评估、风险管控、修复、效果评估、后期管理等土壤污染风险管控和修复全过程的监管要求, 规定农用地分类管理制度、建设用地风险管控和修复名录制度, 明确了具体的风险管控和修复措施及其污染防治要求。日本《土壤污染对策法》把污染区分为“需治理区”和“需报告区”, 前者须实施治理措施以消除潜在健康风险, 禁止改变土地利用方式, 后者对存在污染但不危害公众健康的土地, 允许再开发利用, 但改变土地利用方式时需向有关部门报告, 这与中国《土壤法》的分类管理制度有异曲同工之效。

1.2 土壤专门立法与外围法律耦合的立法体系

如上所述, 目前《土壤法》是涵盖了预防、管控和治理的复合型法律, 涉及水、大气、固废及化学品等要素, 同时又与农业生产、城市规划、土地管理、标准技术、突发应急等涉土内容息息相关, 相关监管无法仅依靠一部法律来保障, 因此必须依赖相关外围法进行综合协同防治。从根本上讲, 土壤是土地资源的构成部分, 是水、大气、固废中污染物的承接载体, 也是农产品品质和营养之源, 多法合治是客观需要 。表1梳理了部分国家或地区土壤污染专门立法情况。美国的《露天采矿控制及复原法》 (Surface Mining Control and Reclamation Act) 、《土壤筛选导则》 (Soil Screening Guidance, SSG) 等法律较好地构成了《综合的环境反应、补偿和责任法》 (CERCLA) 、《国家优先控制场地名录》 (National Priorities List, NPL) 等专门法律修正案的配套法律, 而《固体废物处置法》 (Disposal of Solid Wastes Act) 、《清洁空气法》 (Clean Air Act) 、《安全饮用水法》 (Safe Drinking Water Act) 等均涉及土壤污染预防, 与专门土壤立法形成有效制度呼应, 共同发挥控制土壤污染风险的作用。日本有大量与土壤污染预防相关的外围立法, 如《大气污染防治法》 (Prevention and Treatment Law of Air Pollution) 、《废弃物处理法》 (Law on Waste Disposal) 、《肥料取缔法》 (Fertilizer Control Law) 等从不同方面阻断新的土壤污染源, 进而达到预防土壤污染的目标 。专门立法和相关外围法相结合, 既各有侧重, 又相互呼应, 系统地规范了可能造成土壤污染的各种行为。目前, 中国已有《大气污染防治法》、《水污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》等外围立法对水、气、渣等污染源进行规定, 配合专门的土壤污染防治法, 对影响土壤环境的潜在污染加以规制, 以适应土壤污染防治相关需求。除此之外, 已经出台及即将出台的一系列土壤污染防治相关部门规章、技术标准、地方配套政策等, 将共同形成土壤污染防治的监管体系。

1.3 确立了土地用途导向的污染土壤管控及使用政策

美国超级基金法实施的初始阶段, 最主要的目的是清除污染物, 实现永久修复, 但由于受到高昂成本、技术水平和其他障碍的制约, 基于不同的环境场景和土地利用方式的风险管理方法逐渐成为设定修复标准的主要考虑因素。随着中国产业结构调整、化解过剩产能等工作的深入推进, 更多工业企业将会关停搬迁, 其遗留地块需要实施及时有效的管控措施, 要求所有的污染地块完全恢复到受污染前的状态, 将缺乏灵活性, 目前的经济和技术能力也无法实现该目标。因此, 《土壤法》结合目前实际要求, 延续国家《土壤污染防治行动计划》 (以下简称《土十条》) 的思路, 按照“以质量定用途”的原则, 将污染土壤治理与修复和土地再开发利用方式结合起来, 根据土地的未来用途确定土壤治理与修复目标, 建立适合不同土地利用方式下的污染土壤修复标准, 实施分类分级管理。在实际的污染土壤修复和土地开发过程中, 灵活确定污染土壤修复终点, 可以有效地降低治理费用, 通过污染土壤的风险管控与修复实现城市搬迁污染地块的再利用, 也通过土地再开发利用为土壤污染防治注入动力。

1.4 强化了水土耦合的协同治理思想

污染土壤与地下水的修复和管理常常被分开研究, 忽略了二者在生态功能上的联系, 中国土壤环境修复实践中, 普遍存在“重土轻水”现象, 这极易造成土壤的二次污染。尤其在中国南方地区, 普遍存在地表水丰富、地下水水位浅的现象, 污染物更容易随水流发生迁移, 地下水的环境调查和修复显得尤为重要。《土壤法》规定了土壤环境监测、土壤污染状况调查、风险评估、风险管控及修复方案等均包括地下水的污染防治内容, 首次从法律层面上强化了“水土一体”的治理思想, 有助于推动水土共治, 实现土壤与地下水的协同治理和管控, 进而保障公众健康和生态安全。事实上, 美国的棕地修复也经历了从“重土轻水”到“水土共治”的转变, 随着对污染场地修复认识的提高及技术的不断累积, 业界开始重视地下水修复, 逐步发展到水土联合修复。据统计, 自1982年以来的30年间美国超级基金资助修复的1 468个场地中, 单独针对土壤进行修复的场地占14%, 地下水修复或地下水和土壤联合修复的场地占59% 。