国际案例 | 排污权还能交易？这不是在鼓励排污吗？！-北极星大气网

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传统许可证强制污染源使用特定减排技术，但工厂运行时间越长其实排污越多。而限额与交易计划则给污染源设定排污总额，来确保排污总量不超过指定限额，保护环境和公众健康。

本篇文章旨在回答以下问题：

什么是限额与交易计划?

为什么选择限额与交易计划?

在哪些情况下限额与交易计划才最有效?

除此之外，还有哪些现行的环境保护政策工具?

美国SO₂配额交易计划案例：限额与交易计划的可行性研究。

什么是限额与交易计划

限额与交易是一种基于市场的环境保护政策。它通过建立排放上限，来指定计划内所包含的各种排放源的最大排放量。限额与交易计划的监管机构指定污染物排放数量(例如，1吨)并颁发个人授权(许可)。该许可总数等于总排放上限。为了满足要求，每个排放源必须交出与其实际排放量相等的排放额度。这些排放源的额度可以与其它排放源或者市场参与者进行购买或者出售。每个排放源可以通过设计自己的合规策略来最大限度地降低成本，例如减排，或者购买(出售)配额，并且可以根据技术或市场条件的变化调整其合规策略，无需政府审批。

为什么选择限额与交易计划

限额与交易计划可以提供比其他环境政策更高水平的环境确定性。由政府、监管机构或其他管理机构设定的排放上限代表了排放源可以排放的最大允许排放量。超过合规成本的处罚和统一有效的执法可以防止排放源超量排放。相比之下，诸如强制措施之类的传统政策方法通常不会设定绝对的排放上限，而是依赖于排放率，这会使排放量随着使用率的增加而上升。

相比较其它制度，限额与交易计划也可以鼓励提前减少污染源的排放，有助于更早实现环境和人类健康效益。这背后有两个主要驱动因素：第一，排放上限和相关配额市场为配额创造货币价值，成为消费者提供减少排放的切实动机。第二，限额交易计划可以结合银行业务的灵活性，为消费者提供额外的激励措施来达到提前减排的目的。

限额与交易计划的另一个环境优势是改善问责制。参与的排放源必须通过以下协议书充分核算每吨排放量，以确保排放测量的完整性、准确性和一致性。这些环境项目需要在设备正常运行和参与者积极配合监察的情况下，依靠定期监察来运行，与大多数环境类项目形成强烈对比。

限额与交易计划不仅能够带来环境效益，还能提升经济效益。这项计划为排放源实现目标排放提供了灵活性，这在传统的环境政策中并不常见。虽然排放上限指定了企业的排放水平，但同时他们也被允许可以灵活地选择减排的方式。每个排放源可以选择投资减排设备或能效措施，或转换为少排或无排放的燃料，或者关闭或减少来自高排放源的排放。因为设定了排放上限，所以监管机构不需要审批每个排放源的合规措施，只需要结合排放测量和报告，专注于评估合规结果即可。

限额与交易计划还允许排放源之间进行配额交易，这也为遵从排放目标提供了一个额外的选择。边际减排成本较高的排放源可以向边际减排成本较低的排放源购买额外的配额。这样，配额的买卖双方都可以受益。低成本的排放源可以减排至配额量以下，并出售多余配额来赚取利润，这是对更好保护环境的回报。相比于购进设备来降低污染的单位成本，高成本的排放源能够以低于此成本的价格购买额外配额(图1)。这也符合‘污染者付费’的原则。

[1]:交易最小化成本

□ 这项计划如果设计得当，也能为减排创新提供持续的激励，因为对排放企业来说，配额也是具有价值利润的。

□ 最后，限制和交易的成本最小化特性，将通过降低污染单位的成本带来长期的环境效益。这意味着在付出相同的代价下，政策制定者和监管部门可以设定减少更多污染源排放的目标。

限额与交易计划有效应用

限额与交易计划是解决空气污染问题的有效措施。但是，它并不适用于所有情况或所有环境问题。所以，政府和相关决策者需要提前慎重考虑。在制定这项计划之前，决策者和专家们需要考虑环境问题的性质，以及机构能力和政治情况是否有助于成功建立这样一个计划。

在制定减排计划之前，决策者需要评估相关的科学技术等问题。例如，无论选择哪种计划，他们都必须先了解所关注的环境或健康问题的性质，暴露途径，造成这一问题的来源和规模，及解决问题需要达到的减排量。同样，决策者应该充分了解涉及到的技术经济方面，例如控制技术的成本、可行性和性能。

一旦决策者对以上这些问题有了透彻的了解，他们就可以确定限额与交易计划是否能有效地解决相关问题。下文总结了针对一些特定情况，限额与交易是否行之有效的关键考虑因素。

1 减排类型/地理位置是否具有灵活性

限额与交易计划的前提是监管机构不需要指定某一区域内特定减排量的类型和地理位置。相反地，这些计划会设定一个总体目标，然后让‘市场’去决定最具成本效益的减排方案。然而，在某些情况下，减排的地理位置会变得很重要。例如，一些有毒排放物可能会严重影响到设施周围区域的卫生健康。如果允许此类设施从该地区的其他类似设施那里购买配额，可能无法彻底解决其排放造成的污染风险。这种情况下，针对特殊排放源的管控可能是必要之举。

一般而言，污染物越均匀的分散在较大地理区域上，就越适合使用限额与交易计划。

即使在排放地理位置确实重要的情况下，但如果能通过整体地区的减排来达到环境目标，那么限额与交易计划也是可行的。例如，这项计划可以减少污染物进入大气的总量，尤其当这些污染物来自很多个排放源，并在很大的地理区域内运输时，例如美国的SO2配额交易计划。

同样，限额与交易计划还可以通过降低背景污染水平来解决环境空气质量问题。例如，美国东北部的NOx限额与交易计划旨在缩短导致地面臭氧形成的NOx排放的远程运输。其目的是通过控制位于污染区域上风处的排放源来确保符合环境空气质量标准。

在选择限额与交易计划来解决非均匀混合的排放问题前，有必要对排污聚集区的可能性进行评估。然而，应该指出的是，如果一个计划需要过多的交易限制来避免排污聚集区，那么传统的监管方法可能更为可取。

2 排放源是否具有不同的控制成本

当排放源有不同的减排成本时，限额与交易计划才最有意义。这些成本差异可能源于设施的使用年限、技术的可行性、位置、燃料使用等因素。

在美国SO2配额交易计划中，由于发电厂使用年龄的差距和低硫煤供应的相近，减排成本存在相当大的差异。当成本不同时，就会存在‘交易空间’，因为这可以促使承担高边际减排成本的排放源向成本较低的排放源购买多余配额。相反地，如果这些排放源类似，那么边际减排成本可能大致相等，交易的积极性就会下降。在这种情况下，限额与交易计划不太可能产生比大多数传统监管方式更具成本效益的效果。

表一是中国太原市二氧化硫边际控制成本的汇编。数据用于评估使用限额与交易计划来减少二氧化硫排放的可行性。这项分析对确定其作为政策工具的优点至关重要。

[2]:中国太原市二氧化碳控制措施的成本效益分析

3 是否具有足够的排放源

一般而言，限额与交易计划应纳入足够的排放源来创造一个活跃的配额交易市场。如果排放源太少，交易机会也会相应减少。此外，即使排放源很少的计划内有很多成本效益高的交易机会，交易量很少的市场也可能使潜在的卖家不愿意放弃他们的超额配额。他们会担心如果将来商业环境发生变化，需要更多的配额，他们将很难再次购入。相反地，他们可能会囤积多余配额，即使这样做可能不符合他们的经济利益。此外，可能有人会担心排放源很少的话，规模较大的企业会施加市场压力，扣留市场配额来提高配额的价格。然而这也是把双刃剑，当排放源越多，这项计划的建立和运营就会越复杂，成本也会越高。

4 监管机构是否具有足够的权限

政府必须考虑的另一个重要问题是，相关政府机构是否对其实施限额与交易计划的地区拥有足够的管辖权。

在许多国家，区域或地方当局负责实施环境计划。为了确保配额跨区的一致性和互换性，这项计划需要考虑一些关键设计要素保持一致，包括适用性标准、排放量测量和报告、记录保存、执行和违规处罚。因此，计划设计者需要回答以下问题：

各省和市政府是否会对国家政府推出的监测要求等指令作出积极回应，或是会积极合作、共同努力来制定条款规定?

中央政府或地方政府联盟是否有能力在整个贸易地区执行合规条款和处罚?

5 是否具有足够的政治和市场机构

关于限额与交易计划的交易部分，国家必须拥有能适应任何类型市场的一些相同机构和激励措施。这些包括：

健全的私人合同和产权制度体系。

私营部门能够基于降低成本和提高利润的目标来作出业务决策。

政府尽量少干预，并允许私营企业决定‘如何’实现目标。

与所有环境计划一样，限额与交易计划需要有强大的执行力，以确保达到排放目标。此外，为了开发配额市场，市场参与者必须确保排放源能正确测量并报告排放量，以及监管机构能检查其是否合规，如果存在违规现象，监管机构能及时予以经济处罚。因此，在法律得到尊重、执行一致、公正透明、政治独立的法治国家，这项计划必将取得成功。此外，法规一旦付诸实施，法规的修改诉求于透明公正的程序。参与者应该从一开始就清楚了解计划的运作方式以及监管机构如何衡量和执法。如果企业认为设定的规则存在不公平、武断或不可预测，那么他们对计划的兴趣也将大打折扣。

即使一个国家还不具备上述特征，在更全面的经济变革之前，开发该计划所需的基础设施仍然是有益之举。随着中央计划经济逐渐转变为以市场为导向，环境类计划也可能随之变得更加高效。即使形势还没有成熟到可以交易的阶段，限额与交易计划的结构也能够通过基于质量的排放计算和核算来改善环境，同时改善排放源的环境问责制。

6 排放测量技术是否准确一致

在考虑限额与交易计划是否是解决环境问题的适当工具时，决策者应该考虑计划涵盖的排放源是否能够以足够的准确性和一致性来衡量排放量。

不同于很多类型的环境法规要求监管机构遵守详细技术或工艺规范来判断是否合规，限额与交易计划要求纯粹基于绩效的考核。最终合规期结束时，测量的排放量决定了排放源必须承担的配额量。因此，测量的结果决定了一个排放源拥有多少额外的份额可以出售，或者需要购买多少不足的份额。

环境保护的政策手段工具

除了限额与交易计划之外，还有很多不同的政策工具可以用来解决环境问题。这些包括：

经济激励法，如环境税和排放权交易。

强制措施，如技术要求和排放率标准。

非强制措施，如自愿协议和生态标签。

1 经济激励法 vs. 强制措施

对于许多空气污染问题，强制措施(或直接监管)可能是最好的方法。例如，在监管机构明确了某一污染源设施是公共卫生问题的根源的情况下，直接限制其排放可能是最简单和最有效的解决方法。在以下情况，直接监管法通常效果最佳：

减排经验有限，监管经验丰富。

解决方案很明确，或者其他方案的选择面很窄减少排放的选择很少。

监测总排放量的方法是不可行的。

污染排放对当地卫生环境有很严重的影响，并且排污交易可能会导致进一步恶化。

排放物有毒，允许的排放量可能为零。

2 环境税 vs.限额与交易计划

环境税是另外一种以市场为基础的减少污染的重要工具。它与限额交易计划的主要区别在于，限额交易计划对允许的排放量(即上限)施加绝对限制，并允许排放价格可以根据边际减排成本进行调整。而环境税是对一吨排放量设定了价格，并允许排放量可以调整到边际减排成本等于税收水平的程度。一般而言，边际减排成本会随着总减排量的增加而减少。举个例子，治理第一吨污染物时需要投入一定成本来购买减排设备，而随着减排的专业化，治理第100吨污染物时的所需投入会有所下降。