垃圾分类与治理优化

提要

垃圾分类远不是分类整理垃圾，而是一场治理的革命，意味着社会治理的整体优化。通过垃圾分类，人们的治理意识得到有效提高，实现了治理的内化和社会性约束。

垃圾分类不是一件简单的事情，因为它是一场全面优化的治理运动。垃圾处理本身涉及垃圾投放、垃圾收集、垃圾运送、垃圾处置等环节，前段和末端必须相互照应、彼此契合，而不能缺乏衔接、各自为政。这一系统工程不是普及一下垃圾分类知识那么简单，它需要高层次、全过程的经济技术要求，配合整体性的制度设计、全方位的科学规划，进而有步骤、有层级地逐步落实。

更为重要的是，垃圾分类远不是分类整理垃圾，而是一场治理的革命，意味着社会治理的整体优化。通过垃圾分类，人们的治理意识得到有效提高，实现了治理的内化和社会性约束；治理意识转化为行动，改变了社区治理生态，甚至将治理延伸到了居民家庭；分别处理本区产生的垃圾，让治理责任落地，将“邻避”效应转变为“邻聚”效应；从实际出发，推进综合治理，是治理有效的基础和保障；最后是治理机制的选择，决定了垃圾分类如何才能经济环保。

一、垃圾分类与治理意识的优化

推广垃圾分类看起来面对的是物，实际上面对的是人，需要合适的触发点来激起人们的治理意识。例如，英国的垃圾桶会设计不同的投放口，并在投放口上端标识垃圾分类提示。用来回收废纸的垃圾桶只能将一些薄薄的片状物放进去，用来回收塑料瓶、易拉罐的垃圾桶只能放一些圆形且直径较小的物品。然而，我们国家各处摆放的垃圾桶通常开口相同、形状相同，说明写在桶上且字体、图像较小，需要弯腰、蹲下才能看得清楚。这些做法很难触发人们的治理意识。

在日本，垃圾分类收集以自治会·町内会为单位，形成了一种社会性的约束机制。人们普遍把是否按照规定对垃圾进行分类、投放以及正确使用垃圾袋等作为评判公民道德和社会责任感的重要标准。它成为高度文明的一张名片，每一个日本市民都以此为荣，而以垃圾不分类为耻。日本另一个经常被提到的治理意识优化措施是儿童教育。垃圾分类环保被日本认为是需要从小培养的意识。

在治理意识的不断优化过程中，垃圾分类会变成一种仪式和生活方式。正是在这个意义上，日本人形式笨拙而成本高昂（花费了居民大量的时间和精力）的垃圾分类才具有特别的价值。一个矿泉水瓶，瓶盖、瓶身、标签都是要分别投放，铝塑包装上面的一层塑料膜也要揭下来，再把其余的纸和铝分离下来，擦干、抚平、绑好，积累之后分别投放。这一系列的形式，传达了这样一种理念：每个人都是垃圾的生产者，要对这些垃圾的处理负责任。

二、垃圾分类与治理行动的优化

当前，社区居民的活动虽然很多，但内容涉及社区治理的活动还相对有限。在动员居民社区行动、参与社区治理方面，垃圾分类具有天然的优势，因为它本身就具有社区治理的属性，需要落实到具体行动当中。

垃圾分类一旦成为行动，就不再是个体的事情，而是一个可以分享交流的平台。参与垃圾分类的过程大大提高了居民社区治理的活跃度，会使他们不自觉将社区治理行动扩展到垃圾分类之外的领域。在上海市静安区包运大厦，垃圾分类带动了众多居民的参与，以居民谭关明为主的社区垃圾分类自治小组，从最初4个人，发展到44个人。小组内部建立持续巡查机制，成员轮流志愿监督垃圾分类投放情况。通过垃圾分类，社区居民彼此熟悉起来，建立了相互信任的关系，开始主动参与楼道美化工作、睦邻合作活动，等等。

居民在参与垃圾分类过程中，形成了社区治理的整体氛围。在日本，垃圾分类从最初施行阶段，就内化在居民意识当中。垃圾分类本身不是目的，分类投放只是所有一切的开始。为了实实在在减少垃圾，改善生活环境，日本居民开展了各种资源再回收的活动，推行各种能减少垃圾的新技术，支持政府对垃圾处理和垃圾袋收费。正是居民这种自觉而广泛的参与造就今日以整洁干净著称的日本。

三、垃圾分类与治理规划的优化

垃圾分类对社区规划提出了新的要求，能够实现社区规划在思路和实践上的重新整理。尤其在垃圾处理领域所谓的“邻避”效应，应当逐步被“邻聚”效应取代。一方面，现代社会交通运输、信息传递发达，无人生活、无人涉足的区域越来越少，“邻避”已经到了无处可避的境地。一定要“邻避”也只是将自己的责任转嫁给他人而已。另一方面，垃圾分类涉及的是资源的开发利用、环境的共担共享，更应该在合作共赢方面下功夫。

实际上，各类研究均表明，在垃圾分类合理而充分的情况下，焚烧过程产生的基本都是二氧化碳、水以及少量残渣，尤其使用冷离子束分解技术更是如此。但是，这样的过程可以极大压缩垃圾体积，一般认为可以缩小到原来的5%左右。如此一来，垃圾填埋的压力就得到了缓解，同时可以解决城市用地紧张等一系列问题。因此，上海提出生活垃圾“一主多点、就近消纳、区域共享”的布局原则是潮流也是趋势。

瑞士图恩垃圾焚烧发电厂位于风景如画的阿尔卑斯山下图恩湖畔。该地区是瑞士著名的旅游胜地，周围军事基地和居民区与该厂仅一墙之隔。其主厂房本身就是建筑美学的代表，通过采用大面积通透玻璃加清水混凝土设计，无其他装饰材料，与周围环境完美融合，体现了绿色环保低碳的设计理念。通透的玻璃墙面可以让途经电厂的居民和旅游者非常直观地看见垃圾发电厂生产运行过程，消除居民对垃圾发电厂的排斥心理。

四、垃圾分类与治理力量的优化

拾荒者在垃圾分类中具有重要作用，但他们的回收工作存在重大局限，需要政府及其他组织完善和兜底。中国的拾荒者大军一直默默完成着垃圾分类的任务，但是，他们只会收集有较高价值的垃圾，而不会收集大量可回收但较少经济利益的垃圾，更不会收集那些毫无价值、需要填埋和焚烧的垃圾；拾荒者关注的只是垃圾的价值，而不会关注环境保护，他们在垃圾堆之间穿梭的行为经常会导致垃圾的进一步混合，导致二次污染的发生。

垃圾分类是典型的综合治理，需要各方治理力量的协调配合。政府除了发挥垃圾处理的主导作用，完成政策制定、推行规划、过程监督等基本工作，还要完成那些拾荒者不会做的垃圾分类，包括分拣大量环境污染物（如电池、药品等）；避免可回收垃圾被污染得不可回收，例如纸张、塑料等有可能被厕所、厨房垃圾二次污染；回收价值较低但仍可回收的垃圾，尽可能减少需要填埋焚烧处理的垃圾。

巴西是基于自身特点，在垃圾分类方面实现政府与社会良性互动的典型。作为发展中国家的巴西，居民的垃圾分类普遍意识不高，改革前的大量垃圾分类工作实际由拾荒者完成。在这种情况下，巴西保留了拾荒者队伍并将其吸纳到政府垃圾分类体系，而不是采取压缩拾荒者生存空间，加重居民垃圾分类任务的做法。也就是说，它既没有照搬欧美的垃圾分类模式，也没有学习日韩的模式。如此一来，政府与拾荒者之间形成了合作关系，而不是对抗关系；与居民之间形成了责任共担关系，而不是责任输出关系。针对本国的情况，巴西政府并不要求居民对生活垃圾实行细致分类，而只要求他们把垃圾分成干、湿两种。居民倾倒湿垃圾需按照重量向政府交费，干垃圾则免费。湿垃圾由政府部门负责处理，或堆肥或填埋，干垃圾则交给拾荒者合作社，让他们负责分类收集。

五、垃圾分类与治理机制的优化

从欧美、日韩等国家地区来看，垃圾处理的经验并不是简单的奖或罚，而是可见的权利消费与经济诱导。

由美国旧金山首创的“多投垃圾多付费”原则，是把垃圾投放当作一种权利投入到市场进行交易。首先提高丢垃圾的成本，尤其是不可回收垃圾的投放成本。用经济的办法引导居民实行垃圾分类，减少可回收垃圾和不可回收垃圾的混装，从而降低居民的垃圾投放成本，做到垃圾分类的经济性。

又如，台北垃圾处理最初按家庭用水量收费。但这种收费并不合理，因为很多商家用水多，但并不代表产生的垃圾也多。在被批评很久之后，台北对垃圾处理收费政策进行了调整。先是强制推行垃圾不落地政策，取缔社区公共垃圾桶，由垃圾车统一上门清运。然后是垃圾车随车人员监督垃圾分类，包括居民是否使用专用垃圾袋（可回收垃圾不需要专用垃圾袋）。这样一来，垃圾处理费就由随水收费转变为随垃圾袋收费。

（李锦峰：上海社会科学院政治与公共管理研究所副研究员；俞祖成：上海外国语大学国际关系与公共事务学院副教授）