200多部生态环保法规中 一般法与特别法 如何区别适用？

经过近40 年的发展，我国以《宪法》为依据、以《环境保护法》为基础、以污染防治和自然保护单行法为主干的环境立法体系已经形成。

目前，生态环境保护方面的法律已有30 多部，其中多部法律被多次修改。据不完全统计，生态环境保护行政法规、地方性法规200 余部，生态环境保护相关部门、地方人民政府制定的部门规章及地方政府规章逾千件。一般法与特别法之间的区别适用不可避免地对生态环境执法人员形成困扰。本文结合实务，探讨如何处理一般法与特别法之间的关系。

一般法与特别法是什么关系？

二者存在包容关系，具有相同的时间效力和空间效力

《立法法》第92 条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。

由此可以看出，一般法与特别法的关系应为“ 同一机关”制定的法律规范之间的关系。二者之间应存在包容关系，且必须具有相同的时间效力和空间效力。

特别法是一个相对性的概念，它与一般法的区分是相对的，而不是绝对的。相比之下，适用范围较窄者为特别规定，适用范围较宽者则为一般规定。

如《大气污染防治法》第99 条规定，违反本法规定，通过逃避监管的方式排放大气污染物的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处10 万～100 万元罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。属于一般规定。

而此法第108 条规定，违反本法规定，产生含挥发性有机物废气的生产和服务活动，未按照规定使用污染防治设施的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，处2万～20 万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治。则属于特别规定。

《大气污染防治法》第120条则进一步规定，违反本法规定，从事服装干洗和机动车维修等服务活动，未设置异味和废气处理装置等污染防治设施并保持正常使用，影响周边环境的，由县级以上地方人民政府生态环境主管部门责令改正，处2000 元～ 2 万元罚款；拒不改正的，则责令停业整治。

在这里，对于从事服装干洗和机动车维修等服务活动，未设置异味和废气处理装置等污染防治设施并保持正常使用，影响周边环境的，应适用第120 条。因为相对于第120条来讲，第108 条又成为一般规定。

一般法与特别法如何识别？

法律规范制定主体的同一性，法律规范事实构成要件的包容性，法律规范法律后果要件的排斥性

在我国的环境法中，很少有某部法律规范自称是另一部法律规范的一般规定或者特别规定。因此，如何识别一般法与特别法，存在一定困难。

笔者认为，应坚持“法律规范制定主体的同一性”“法律规范事实构成要件的包容性”“法律规范法律后果要件的排斥性”三个原则。具体可以采取“三步法”。

第一步：法律规范制定者为同一机关

如《固体废物污染环境防治法》第69 条规定，违反本法规定，建设项目需要配套建设的固体废物污染环境防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处10 万元以下的罚款。

而《建设项目环境保护管理条例》第23 条第1 款规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20 万～100 万元罚款；逾期不改正的，处100 万～ 200 万元罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5 万～20 万元罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

《固体废物污染环境防治法》由全国人大常委会制定，而《建设项目环境保护管理条例》由国务院制定，故二者并不属于特别法与一般法的关系，应适用“ 上位法优于下位法”规则。

第二步：法律规范之事实构成要件之间有包容关系

特别法是包容者，一般法是被包容者。

如《水污染防治法》第91条第1 款规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处10 万～50 万元罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的；在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的；在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目，或者改建建设项目增加排污量的。

《环境影响评价法》第31条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定，重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额1%～5%罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

而建设项目环境影响报告书、报告表未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，依照前款的规定处罚、处分。建设单位未依法备案建设项目环境影响登记表的，由县级以上环境保护行政主管部门责令备案，处5 万元以下罚款。

对于饮用水水源保护区内的特殊建设项目来讲，《水污染防治法》第91 条属于特别规定，而《环境影响评价法》第31 条则属于一般规定。

第三步：法律规范之法律后果要件具有排斥性

两个法律效果应是排斥性的，不能是补充性的，如果不一致的法律效果可以同时适用，则属于补充与被补充的法律关系，而不是一般法与特别法的关系。

如《环境影响评价法》和《行政许可法》两部法律，均由全国人大常委会制定。《环境影响评价法》关于听证程序“ 无规定”与《行政许可法》第47 条关于听证许可事项应当向社会公告的规定之间，就不属于一般法与特别法的关系。

一般法与特别法的适用规则有哪些？

特别法优于一般法，新特别法优于旧一般法，旧特别法优于新一般法

“特别法优于一般法”规则

《立法法》确立特别规定优于一般规定的法律适用规则，是由于特别规定是从考虑具体社会关系的特殊需要的前提下而制定的，因此更符合它所调整的社会关系的特点，所以具有优先适用的效力。

“特别法优于一般法”规则是处理一般法与特别法冲突的基本规则。

“新特别法优于旧一般法”规则

对于旧一般法与新特别法的冲突来讲，新法和特别法是同一个法律规范，旧法和一般法是同一个法律规范，无论是按照“ 新法优于旧法”规则，还是按照“特别法优于一般法”规则，其适用的结果都是一样的。

因此，“ 新特别法优于旧一般法”规则并不是一个独立的新规则。不过是将“ 新法优于旧法”和“ 特别法优于一般法”两个规则结合起来考虑而已。

“旧特别法优于新一般法”规则

旧特别法与新一般法的关系，明显不同于新特别法与旧一般法的关系。对于这类法律规范冲突，适用“特别法优于一般法”或者“新法优于旧法”的规则，适用结果会不同。

《立法法》第94 条规定，法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。

同时第95 条第一项规定，地方性法规、规章之间不一致时，同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。

由此可见，《立法法》将旧特别法与新一般法的冲突纳入了“有条件的裁决”的范围。

所谓“ 有条件的裁决”，首先，法律适用机关能“确定如何适用时”，则可直接适用。

根据《环境保护法》第58条，符合条件的社会组织具有提起一般公益诉讼的主体资格。针对破坏海洋生态环境侵权者提起的公益诉讼具有特殊性，《海洋环境保护法》第89 条第2 款明确赋予行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对破坏海洋生态环境的侵权者主张民事责任，此规定是确定提起海洋公益诉讼原告主体资格的法律依据。

根据特别法优于一般法的规则，针对损害海洋渔业资源、破坏海洋生态环境提起的公益诉讼，山东省高级人民法院裁定（（2018，鲁民终1334 号民事裁定书），自然之友研究所作为社会组织，不具有原告主体资格。

其次，法律适用机关“ 不能确定如何适用时”，才按裁决程序予以解决。