为什么这么难？——2019年夏日暴雨后对海绵城市建设的反思

本来，人们对现代化城市的一大想象就是，笔直的柏油马路取代了乡间泥泞的小路，水泥地面不再有坑坑洼洼的积水。但没想到的是，在大城市里，水涝竟然也可以这么严重，而且要看到海景根本不用运气，年年都有。究竟为什么现代化的大城市反倒连最常见的自然气候都扛不住了呢，我们还能在暴雨城市安全行走吗？让我们先来看看2019年春夏以来全国各地经历的一场场暴雨和内涝。

4月份-深圳

2019年4月11日晚，深圳市福田区突发强降水，造成4名河道施工人员被冲走；罗湖区在西湖宾馆段施工处有7人被冲走，经解救有4人获救，1人死亡，2人失联；在东湖公园段施工处有5人被冲走，已确认1人死亡，4人失联。该热点话题更是登上微博热搜排行榜连续两日，引起了全国人民的关注和担忧

5月份-广西

自2019年5月份广西于全国范围内迎来了第一次灾害性强降雨，截至5月29日15时，暴雨洪涝灾害共造成全区35万人受灾，因灾死亡9人、失踪3人，紧急转移安置和需紧急生活救助6.2万人；农作物受灾2.3万公顷，其中成灾1.57万公顷，绝收5255公顷；倒塌和严重损坏房屋225户539间，一般损坏房屋5399户3.23万间。

6月份-长春

2019年6月2日16时许，吉林长春遭到暴雨的突袭。5个小时左右的强降雨让市内多条路段积水严重，一些车辆车内都进水了，很多私家车在街上抛锚、部分一楼住户进水严重。

7月份-陕西/昆明

7月份陕西连发暴雨预警：汉中遭遇城市内涝 路毁桥塌，强降雨导致城市内涝，河流水位上涨，城区不少路段严重积水，导致过往行人和车辆出行困难。

7月19日夜里一场强降雨引发昆明市城市洪涝，次日一早昆明市区因积水交通中断的路段经交警部门统计有10多个。这是连续三年来，昆明市在同一天下雨，后暴雨积水致部分城市排水道“瘫痪”。

8月份-郑州

8月1日-2日，河南郑州市区出现大到暴雨，个别站点大暴雨，市区多处出现内涝。不少市民感慨，一场暴雨让郑州变成了“东方水城”：“终于知道为什么很多路都叫航海路、长江路、黄河路了，逢雨必淹啊。”还有市民吐槽：“这块大海绵，吸水不沾弦（当地方言，不靠谱的意思）”。

“大海绵”，指的是郑州于2016年入选河南省海绵城市建设省级试点。当时，郑州对其城区的内涝防治设计重现期为50年一遇，其他规划区为20年一遇。此后，郑州在海绵城市建设方面投入了大量人力物力财力。根据《郑州市海绵城市专项规划（2017-2030年）》，该市至2020年建设海绵城市项目总投资将达到534.8亿元。

美好愿景：让城市不再“看海”

“下水道是一座城市的良心”，北京市民胡立善一直深信这句话。根据他的观察，北京这座城市下水道比较好的地方，就在他上班的亦庄。2018年7月中旬，一场大暴雨降临北京。众多科技公司扎堆的海淀区后厂村、西二旗的一些路段出现内涝，地图上显示出现大量“积水事件”，许多人不得不“趟水”上班。“真正建成了海绵城市，即使再大的雨，路面也没有一点积水，那就好了。”胡立善很期待这样的效果能扩展到更多地方。

“7.21大雨”，指的是2012年7月21日至22日8时左右，北京及其周边地区遭遇61年来最强暴雨及洪涝灾害。这是一场著名的城市建设的悲剧。在此之后，海绵城市建设被提上议程。2013年12月，中央城镇化工作会议提出，提升城市排水系统时要优先考虑把有限的雨水留下来，优先考虑更多利用自然力量排水，建设自然存积、自然渗透、自然净化的海绵城市。

2015年10月，国务院办公厅印发的《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出，要将70%的降雨就地消纳和利用，到2020年城市建成区20%以上的面积达到目标要求，2030年80%以上的面积达到目标要求。

此外，《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》、《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》、《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，以及《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》都纷纷提及要提升城市的排水能力，并加强对老旧排水管网的改造力度，推进雨污分流管网改造和建设等方案。

“渗、滞、蓄、净、用、排”是海绵城市建设的“六字诀”。浙江工业大学建筑工程学院执行院长陈前虎教授告诉记者，海绵城市建设的一大特点就是直面现实问题，根据每个城市的水质、水环境情况因地制宜。就不同地域而言，在浙江嘉兴等工业化程度较高的地区，首先要解决的是工业污染对水质的影响；在浙江兰溪等城市，则要解决防洪、内涝等核心问题；在甘肃等西北地区首先要考虑的是如何把水资源留下来，如何高效利用水资源。“不同的情况，要采取的手段和措施也是不一样的。”

因此，我国于2015年和2016年前后公布了两批、共30个海绵城市建设试点城市名单。这些试点城市有很强的地域代表性，也包括了不同的城市规模，直辖市、计划单列市、省会城市、地级市、县级市都有。

30个试点城市积累了哪些经验？

为鼓励各地建设海绵城市，相关部门出台了多项利好政策，给予了大额财政补贴。尤其是30个试点城市，普遍获得了大量真金白银的支持。例如，第一批16个试点城市普遍要进行旧城改造，结合棚改、危改、旧城改造进行海绵城市建设，前三年计划试点区域总面积435平方公里，共设置了建筑与小区、道路与广场、园林绿地、地下管网、水系整治等各类项目3159个，总投资865亿元。

住建部有关负责人曾透露，预计海绵城市建设投资将达到每平方公里1亿元至1.5亿元。如果再加上地方财政以及各种社会资本的投入，全国投入海绵城市建设的资金体量巨大。这些试点积累了哪些经验？今年4月，住建部、财政部、水利部组织开展海绵城市建设三年终期考评，江西萍乡获评优秀等次第一名，并获得财政部海绵城市试点奖励资金1.2亿元。此前，萍乡已连续两年获得全国海绵城市试点建设年度绩效考评第一。

萍乡的经验是什么？萍乡市副市长、市海绵办主任叶华林曾在接受媒体采访时表示，作为一项复杂、庞大的系统工程，海绵城市建设成功与否，很大程度上取决于能否解决城市建设过程中“头痛医头，脚痛医脚”的难题。

全域管控、避免碎片化推进，是萍乡的经验。试点之初，萍乡在市区规划了近33平方公里的海绵城市建设示范区，完成项目建设160多个，投资额近65亿元。在此基础上，萍乡把试点范围扩至全市域3802平方公里，将海绵城市建设要求纳入建设工程“两证一书”等行政审批之中，非试点区域所有新建、改建、扩建工程项目都要按照试点区域的建设标准和技术规范开展建设。

今年7月，萍乡遭遇有历史记录以来最大强降雨。面对远远超过设计标准的洪水，海绵调蓄设施最大限度的发挥了效力，大幅减少了内涝。

不过，并不是所有城市都做到如此明显的海绵效果。2018年30个试点城市中仍有十多个城市出现不同程度的内涝。投入大量资金建设的海绵城市为何效果不佳？海绵城市建设失败的言论一度泛起。业内专家表示，此类观点过于片面和草率。在陈前虎看来，从目前的试点来看，到2020年，实现试点城市建成区20%以上面积降雨就地消纳利用的目标“应该没什么问题”，而过去不少海绵城市建设进程比较慢的一个原因，是地方政府债务较高。海绵城市项目跟公路、桥梁等交通设施不一样，盈利周期很长，在地方政府财力有限的情况下，PPP模式和社会资本对海绵城市的跟进速度都比较慢。

浙江省城乡规划设计研究院副总工程师赵萍指出，目前一些试点城市建设海绵城市的步伐还比较慢、效果还不明显，这与各方对海绵城市的理解不一致、不到位有很大关系。“不少人都认为海绵城市是劳民伤财的事情，但其实大家都是一知半解。”根据赵萍的观察，许多地方政府的建设、规划、市政管理、监理等部门对海绵城市的理解还不够，导致推进非常困难。她曾在浙江的一些地方开展海绵城市培训，有不少城投公司的人反馈称“肯定没啥用场”“我们工期很紧，项目做不了海绵”。

如何解决“一把手工程”问题？

公众和有关部门对海绵城市的理解偏差，让海绵城市从业者也很烦恼。不过这个局面或将有所改善。住建部于2018年底批准为国标的《海绵城市建设评价标准》（以下简称《评价标准》)，已于今年8月1日起施行。《评价标准》规定了海绵城市建设的技术路线与方法：应按照“源头减排、过程控制、系统治理”理念系统谋划，因地制宜、灰绿结合，采用“渗、滞、蓄、净、用、排”等方法综合施策。

《评价标准》还明确了海绵城市建设效果要从项目建设与实施的有效性、能否实现海绵效应等方面进行评价。其中，“地下水埋深变化趋势”、“城市热岛效应缓解”为考察内容，其他为考核内容。赵萍表示，《评价标准》的实施可以帮助海绵城市建设从基础的定性阶段，进入定量建设阶段。但无论是评价标准还是具体的技术标准，都需要进一步完善，尤其是把30个试点城市过去的经验和教训总结出来。最近赵萍与业内专家讨论发现，许多试点城市前期走过的一些弯路，后续其他城市还在走。所以在早期的城市规划中就应该把海绵城市的指标纳入考核要求中，在项目的竣工环节也要照此验收。“如果把这两端给管住了，那么新建项目会按海绵要求进行建设。”否则，一些试点措施也只是在应付检查，并不是真正发挥效用。

陈前虎则认为，海绵城市建设是全生命周期的过程，从前期的规划，到设计、施工、建设，再到后期运维管理，都需要制定标准。“不能建好了没人管，或者重建设、轻管理，不然建了也白建。”但现实的情况是，有很多海绵设施建好却无人管理，导致垃圾淤塞，海绵设施没法发挥作用。在调研中陈前虎还发现，海绵城市建设经常受制于政府各部门之间的协同困难，“各自有一套标准，相互之间没有协同”。而且，因为地方政府财力有限，而海绵城市的投资周期较长，相应的投资进度也受到一定影响。 要破解这些难题，往往需要地方政府一把手重视。“如果说不是由市委书记或者市长一起来推动的话，海绵城市要想建成很困难。”陈前虎说。。