碳交易市场建设理论、国内进展及未来布局（下）

三、中国碳交易市场建设进展

中国早在2005年就通过开发清洁发展机制项目（Clean Development Mechanism, CDM）的方式参与欧洲乃至全球碳市场，作为碳减排量的卖方从碳市场获得了不少实质性的利益。2011年，中国启动了地方性碳交易市场。经过7年的经验积累，2017年底，全国统一碳市场建设拉开了序幕。

（一）清洁发展机制项目（CDM）和自愿减排项目（CCER）交易

2005-2011年，为中国清洁发展机制项目（CDM）建设阶段。清洁发展机制是《京都议定书》第十二条规范的碳交易机制，针对附件一国家（发展中国家）与非附件一国家之间的减排单位转让，旨为使非附件一国家在可持续发展的前提下进行减排，并从中获益；同时协助附件一国家透过清洁发展机制项目活动获得“排放减量权证”（Certified Emmissions Reduction，CERs），以降低履行联合国气候变化框架公约承诺的成本，具有法律效力和强制性。为履行《联合国气候变化框架公约》、《京都议定书》，2005年10月国家发改委引发了《清洁发展机制项目运行管理办法》。

2011年8月，国家发改委又发布《清洁发展机制项目运行管理办法（修订）》，更好促进清洁发展机制项目的规范有序发展。中国清洁发展机制网数据显示，截至2016年8月，发改委批准的中国CDM项目有5074项，估计年减排量合计有7.82亿吨二氧化碳排放当量。

作为强制减排机制CDM的补充，2012-2015年我国建立自愿减排机制，创设自愿减排量交易平台。

2012年6月，国家发展改革委印发《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，同年10月印发《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》。这两个文件为自愿减排机制提供了系统的管理规范。

2015年，国家发改委上线“自愿减排交易信息平台”，在该平台上对自愿减排项目的审定、注册、签发进行公示，签发后的减排量可以进入备案的自愿减排交易所交易。在这个平台上经过发改委签发的自愿减排项目的减排量，被称为中国核证自愿减排量（China Certified Emission Reduction, CCER），可以用来抵减企业碳排放。“自愿减排交易信息平台”的设立，也标志着中国核证自愿减排量交易CCER进入了实质性的一步。CCER与CDM的主要不同点在于，CDM是通过联合国CDM执行理事会签发、在国际碳市场上交易，CCER则是由国家发改委签发，在国内碳市场上交易。

目前，已经有九家获得正式备案的国家温室气体自愿减排交易机构可以进行CCER交易，包括：北京环境交易所、天津排放权交易所、上海环境能源交易所、广州碳排放权交易所、深圳排放权交易所、重庆联合产权交易所、湖北碳排放权交易中心、四川联合环境交易所、福建海峡股权交易中心。这些交易所也是碳交易所，除CCER交易外，会以碳配额现货交易为主。

（二）碳市场试点建设阶段

2011-2013年，为碳市场试点建设阶段。在建立全国统一的碳市场之前，我国选择了几个地方省市进行碳交易试点，每个试点市场都由当地的主管部门根据本地情况制定规则，通过试点市场的自主发展，从中选择更优的适用于全国的统一市场模式。

2011年10月，国家发展改革委印发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》，批准北京、上海、天津、重庆、湖北、广东和深圳等七省市开展碳交易试点工作。

2012年11月，具有里程碑意义的“十八大”报告要求，积极开展碳排放权交易试点。

2013年6月起我国先后在深圳、上海、北京、天津、重庆、湖北、广东等七个省市开展试点交易。

2016年12月，先后新增四川、福建两大全国非试点碳交易地区。

各试点碳市场以现货交易为主，包括碳配额现货和碳减排量现货。有一些试点还进行了碳衍生品交易和碳相关融资工具方面的创新，包括碳排放回购、质押融资、借碳、碳债券、掉期、远期、碳基金、林业碳汇等，不过产品数量金额不大。这些试点碳市场的行业覆盖面略有差异。各试点均覆盖了电力和工业行业，但在其他行业覆盖范围有所不同。上海、广东、福建将国内航空业纳入试点碳市场，上海、深圳和北京将建筑业纳入碳市场。此外，深圳和北京将交通业纳入碳市场监管范围。

各试点的交易机制总体上遵循以下思路：

首先，当地发改委测算并确定本地区温室气体排放总量控制指标，即对碳排放实现总量控制；

其次，确定参与交易的试点企业，对于过去两到三年内直接或间接碳排放量超过一定标准的电力、钢铁、石化等工业企业，高科技企业以及大型建筑物均被强制纳入试点；

再次，确定温室气体排放指标分配方案，也就是配额的初始分配方法。各试点地区可以选择历史法或基准法分配初始配额，确定有偿配额发放比例，并建立试点企业碳排放量监测、报告和核查制度；

最后，设计履约机制及奖惩机制，即试点企业需要上缴与实际排放量相等的配额。履约期结束时，根据企业配额和本身生产活动产生的碳排放量进行评估，并根据履约情况给予奖惩。若企业实际排放超过持有配额，或者减排成本高于市场价格，就可以通过碳交易所购买配额或核证减排量，帮助企业完成履约；若企业实际排放低于配额，或者减排成本低于市场价格，就可以出售碳资产获得收益。

（三）全国统一碳市场建设阶段

2014年至今，是全国统一碳市场建设阶段。

2014年12月国家发改委颁布了《碳排放权交易管理暂行办法》，明确了全国统一碳排放交易市场的基本框架，意味着全国碳市场建设工作开始启动。

2015年9月，习近平主席和奥巴马共同发表《中美元首气候变化联合声明》，宣布中国计划于2017年启动全国碳排放交易体系，覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等六个重点工业行业。同年12月的巴黎气候大会上，习近平主席重申我国将于2017年建立全国碳交易市场。

2016年1月，国家发改委发布了《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》，再次强调确保2017年启动全国碳排放权交易。

2016年3月，《碳排放权交易管理条例》送审，并被国务院办公厅列入立法计划预备项目。同年10月，国务院印发《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，强调建立全国碳排放权交易制度，2017年启动全国碳排放权交易市场，到2020年力争建成制度完善、交易活跃、监管严格、公开透明的全国碳排放权交易市场。

2017年12月，国家发改委印发《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（简称《方案》），这份文件也标志着发电行业的全国碳交易市场如约启动。

2019年4月，生态环境部发布《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》，标志着中国碳市场由区域试点到全国统一迈出重要一步，征求意见稿在吸收区域碳市场试点经验基础上，对全国碳市场的参与主体、登记、交易、核查、清缴、监督和惩戒等方面做了方向性规定，标志着全国碳市场有了基础性制度支撑。

四、全国统一碳市场建设思路与未来布局

（一）分阶段建设，2020年建成全国碳市场

根据发改委《方案》，全国碳排放权交易市场将分三个阶段建设：基础建设、模拟运行和深化完善。

用1年时间进行基础建设，即完成全国统一的数据报送系统、注册登记系统和交易系统建设；

用1年时间进行模拟运行，即开展发电行业配额模拟交易；

用1年时间进行碳市场的深化完善，包括逐步扩大市场覆盖范围、丰富交易品种和交易方式、将国家核证自愿减排量纳入全国碳市场等。

到2020年，全国统一的碳市场将进入运行阶段。根据该部署，2019年底碳市场应当进入模拟运行阶段，但受2018年3月开始的国务院机构改革影响，碳市场各项基础设施进展滞后于计划。2020年，全国碳市场建设要达到预期目标，就需要进一步加快进度。

（二）将发电行业作为突破口，

逐步覆盖更多行业

2017年我国正式启动了发电行业的全国碳交易市场建设，并没有覆盖全部行业。根据国家发展改革委应对气候变化司司长李高的解释，初期仅仅选择将发电行业作为突破口来开展全国碳市场的建设，主要考虑了两个因素：

一是发电行业的数据基础比较好，产品相对比较单一，比较容易进行核查核实，配额分配也比较简便易行。

二是发电行业的碳排放量很大，目前发电行业可纳入的企业达到1700多家，碳排放量超过30亿吨，占全国碳排放量的1/3。如果启动交易，这个规模远远超过世界上正在运行的任何一个碳市场。以当时规模最大的欧盟碳市场相比较，2017年，欧盟碳市场覆盖的碳排放规模仅为19.39亿吨二氧化碳当量。

按照计划，未来钢铁业、航空业、化工业等其他高耗能行业企业也将逐步被纳入全国碳交易市场中。国家气候变化专家委员会副主任何建坤表示，全国碳市场从电力生产和供应业起步，将分阶段逐步扩大覆盖的行业、降低企业门槛标准，力争在“十四五”期间扩大到石油化工、化学原料和化学制品制造业、非金属矿物制品业、黑色金属冶炼和压延加工业、有色金属冶炼和压延加工业、造纸和纸制品业、民航业等年综合能耗达到1万吨标准煤的企业。

（三）配额总量设定遵循适度从紧、

循序渐进原则

碳市场的源头是配额，配额多少既反映了碳排放控制目标的大小，也决定了碳排放权的稀缺程度，而稀缺性程度影响碳排放权的价格。其中，总量设定将确定碳配额的供应总量，也是市场碳价形成的基础。总量设定不能过松，保持较高的价格水平，才能有效控制碳排放。比如欧盟碳交易体系第一、二阶段就曾因为总量设定过于宽松，导致碳排放权过剩，碳价奇低。另一方面，过紧的配额，也必然会过多提高参与碳市场企业的成本，影响企业参与积极性，最终使这些成本传导到社会，影响到经济的平稳健康发展。从碳市场建设的国际经验和国内七个省市的试点实践看，碳排放权总量设定需要遵循“适度从紧、循序渐进”的原则，既要秉承国家承诺完成碳减排的目标，又要考虑行业或企业的承受范围，并对经济增长和行业发展有前瞻性的预判，综合考虑各方面因素制定合理的总量设定方案，以确保全国碳市场发挥作用。

（四）配额分配初期以免费分配为主，

逐步扩大有偿分配比例

设定的碳市场总量是需要通过配额分配的方式落实到企业的。配额分配方式主要有两种：免费配额和有偿配额。从国际经验和国内试点实践看，碳市场交易体系建设初期一般采用全部免费分配或绝大部分配额免费分配，之后不断增加拍卖在配额分配中的比重的路径。经过七个地方碳交易试点4年多的实践，我国发展出了两种符合国情的配额免费分配方法，一种是基于当年实际产量的行业基准法，另一种是基于当年实际产量的企业历史强度下降法。根据有关新闻报道，全国碳市场拟采用历史碳强度下降法和行业基准法进行配额免费分配。其中，发电行业拟采用行业基准法+预分配的思路进行配额分配，配额分配时以2015年的产量为基准，初始分配70%的配额，实际配额待核算出实际产量以后多退少补。2019年11月，生态环境部召开新闻发布会，提到《发电行业配额分配技术指南》已经基本制定完成，下一步会抓紧发布。作为全国碳市场建设和运行非常重要的基础性文件，《全国碳排放权配合总量设定和分配方案》也会抓紧推动发布。

（五）设定合理的企业进入门槛，

平衡效果与实际

碳交易市场设定的企业进入门槛越低，覆盖的企业数量就越多，市场管控的碳排放量就越大。但考虑到企业参与交易的能力和政府的管理成本，企业门槛也不是越低越好。就我国电力行业实际情况来说，将年能耗一万吨标准煤（年二氧化碳排放2.6万吨左右）作为交易体系的企业门槛是比较合理的。因此，《方案》明确：“发电行业年度排放达到2.6万吨二氧化碳当量（综合能源消费量约1万吨标准煤）及以上企业或其他经济组织为重点排放单位；年度排放达到2.6万吨二氧化碳当量及以上的其他行业的自备电厂视同发电行业重点排放单位。”在目前阶段，设定合理的企业门槛，才能让碳排放产生效果的同时，使得碳市场更加有序运行和低成本管理。

（六）试点碳市场继续运行，

向全国市场平稳过渡

国家统一碳市场是在全国范围内国家统一制定相关法规、统一选择纳入行业和门槛以及配额分配方案，统一交易市场要素，统一注册登记，统一数据排放报告和核查，统一履约要求等工作的碳市场。试点碳市场向国家碳市场过渡，也是试点碳市场各类要素、制度和主体逐步向国家碳市场标准靠拢和统一的过程。目前，上海环境能源交易所与湖北碳排放权交易中心集中主要精力，准备国家碳排放权交易市场工作；北京环境交易所、天津排放权交易所、重庆碳排放权交易所、广州碳排放权交易所、深圳碳排放权交易所以及成都、昆明、河北等相继建立的碳排放权交易机构，仍在按照区域碳排放规划进行实施。在建设全国碳市场的过程中，有关试点省市、试点市场还将持续运行一段时间，在坚持全国碳市场统一运行、统一管理的基础上，实现试点省市的碳市场与全国统一碳市场顺利的对接和平稳过渡。同时，在全国统一的碳市场已经确定覆盖的行业当中，符合全国碳市场纳入条件的企业，纳入全国碳市场进行统一管理，不再参加地方区域的碳市场活动。

延伸阅读：

碳交易市场建设理论、国内进展及未来布局（上）