北京四中院：认定城镇污水处理厂废水超标排放需以24小时混合样为准

就城镇污水处理厂环境行政执法中的废水样品采样频次问题，《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）明确规定：“取样频率为至少每2h一次，取24h混合样，以日均值计。”但实践中较多执法部门以《关于“现场即时采样”监测数据认定有关问题的复函》（环办政法函〔2017〕1624）为依据，认定城镇污水处理厂“现场即时采样”也就是一次性采样， 其监测结果即可作为判定排污行为是否超标的证据。

我们认为，国家标准作为强制性标准，应当优于部门复函进行适用。即使生态环境部要对标准进行修改，也应当按照《国家环境保护标准制修订工作管理办法》的规定进行，而不能简单以复函形式作出适用。在复函与国家标准之间规定不一致时，依法应适用国家标准的相关规定。北京四中院近期公布的2019年度十大行政典型案例中案例三亦持类似观点。

案例三

地方环境保护部门在水污染防治行政执法中应依法执行严于国家标准的地方标准

——北京某公司诉天津市宝坻区生态环境局环保行政处罚案

【裁判要旨】

地方环境保护部门门在水污染防治行政执法中应依法执行严于国家标准的地方标准,并按照地方标准确定的检测方法对水污染物进行检测。

【基本案情】

2016年,北京某公司与案外人天津市某镇人民政府签订了《天津市宝坻区某镇工业园污水处理站托管运营合同》，合同约定由北京某公司运行和管理某镇工业园污水处理站,北京某公司负责污水处理厂出水达到设计标准出水水质,出水执行《农田灌溉水质标准》中旱作物水质标准。后经提标改造,达到天津地标C的排放标准。天津市宝坻区生态环境局(以下简称宝坻环境局)在2018年6月12日的环保检查中,对某镇工业园污水处理站的出水一次取样监测,总磷排放浓度为0.68mg/L，认为超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》中C标准规定的总磷排放浓度为0.5mg/L,故认定超标排放。宝坻环境局认为北京某公司违反了《天津市水污染防治条例》第四十八条第一款的规定,根据《天津市水污染防治条例》第六十八条第一款的规定,作出处罚款人民币拾万元整的行政处罚。北京某公司不服该处罚决定,向天津铁路运输法院提起行政诉讼。天津铁路运输法院判决撤销被诉处罚决定。宝坻环境局不服一审判决，向北京市第四中级人民法院提起上诉。

【裁判结果】

北京市第四中级人民法院经审理认为,根据环境保护法和《环境行政处罚办法》的规定,宝坻环境局作为环境保护主管部门,具有对环境违法行为进行监督管理,对违反环境保护法律、法规或者规章等规定的行为进行处罚的法定职权。《城镇污水处理厂污染物排放标准》中规定的城镇污水处理厂水污染物排放标准为日均值,采样频率为至少每2小时一次,取24小时混合样。宝坻环境局以一次取样检测的数值认定北京某公司超标排放水污染物继而作出被诉处罚决定,违反了《城镇污水处理厂污染物排放标准》的规定,故被诉处罚决定适用法律错误，应予撤销。关于宝坻环境局提出的一审判决适用法律错误的问题,北京市第四中级人民法院认为，《天津市水污染防治条例》(2017年修正)第十二条第一款规定,本市实行水污染物排放浓度控制和重点水污染物排放总量控制相结合的管理制度。排放水污染物的,其污染物排放浓度应当符合严于国家标准的本市地方标准;本市地方标准没有规定的,应当符合国家标准排放重点水污染物的,应当符合总量控制指标。本案中，天津市环境保护局、天津市市场和质量监督管理委员会共同发布的DB12/599-2015《城镇污水处理厂污染物排放标准》系天津市对城镇污水处理厂污染物排放所作的特别规定,属于严于国家标准的地方标准。一审法院适用该标准认定一次取样监测的数值不能认定超标并无不当,故对宝坻环境局的该项上诉理由不予采纳。综上,一审判决认定事实清楚,适用法律法规正确。故判决驳回宝坻环境局的上诉,维持原判。

【典型意义】

《天津市水污染防治条例》( 2017年修正)第十二条第一款规定,本市实行水污染物排放浓度控制和重点水污染物排放总量控制相结合的管理制度。排放水污染物的,其污染物排放浓度应当符合严于国家标准的本市地方标准;本市地方标准没有规定的,应当符合国家标准排放重点水污染物的,应当符合总量控制指标。《环境行政处罚办法》(环境保护部令第8号)第三十七条规定,环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时,可以现场即时采样,监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。在水污染防治领域,环境保护部和国家质量监督检验检疫总局制定的《城镇污水处理厂污染物排放标准》( GB18918-2002 )区分了即时采样与取混合样两种检测方法，并将后者确立为我国水污染物的检测方法,这种检测方法也是国际上的通行做法。天津市环境保护局、天津市市场和质量监督管理委员会共同发布的DB12/599-2015《城镇污水处理厂污染物排放标准》系天津市对城镇污水处理厂污染物排放所作的特别规定,属于严于国家标准的地方标准。在水污染物检测方法上,该地方标准与国家标准的规定一致。综上,在地方性法规对适用国家标准和地方标准有明确规定的情况下,且在国家标准及地方标准对检测方法有明确要求的水污染防治领域,地方环境保护部门]施行环境保护政策,应在执法中严格遵循国家标准及地方标准。否则不仅违反相关技术规范,也导致执法标准不确定和不可预期,从而加重企业负担,违反依法行政原则。

【专家点评】

北京航空航天大学法学院教授、博士生导师王天华:本案涉及两个相互关联的问题:第一,被告宝坻环境局对原告进行处罚时,需对原告所排放污水进行取样检测。那么,被告应当采用哪种检测方法(是出水一次取样还是至少每2小时采样一次、取24小时混合样)呢?第二,前者是被告所实际采用的检测方法,符合《环境行政处罚办法》(环境保护部令第8号)第三十七条的要求,但天津市环境保护局、天津市市场和质量监督管理委员会共同发布的DB12/599-2015《城镇污水处理厂污染物排放标准》规定的是后者。那么,被告应当执行哪个标准?

第一个问题本身看起来是一个事实认定问题。作为一个事实认定问题,从经验法则来看, 至少每2小时采样一次、 取24小时混合样肯定要比出水一次取样要来得更为科学,更能准确反映排污情况。这很容易理解:取样次数越多、取样时间段越长,检测就越准确和越严格。但我们不能简单地认为,检测越准确、越严格越好,因为它会带来检测成本(一种执法成本)的叠加。所以,被告应当采用哪种检测方法这个事实认定问题,本质上还是一个规范适用问题,即被告应当执行哪个标准的问题。

关于这个问题,环境保护法第十五条第二款、《水污染防治法》第十三条第二款都规定:省、自治区、直辖市人民政府可以制定严于国家标准的地方标准。水污染防治法第十三条第三款还明确规定:向已有地方水污染物排放标准的水体排放污染物的,应当执行地方水污染物排放标准。从这些规定看,本案的"唯一正确答案”是清楚的。