国外环保投融资案例研究——政府主导类

随着国家金融强监管、减通道、去杠杆以来，我国融资环境面临巨大压力，社会融资规模逐步下降，环保行业依赖资产负债表扩张实现高增长，融资环境成为当前行业关键变量。面对现有的投融资机制无法满足发展环保产业产生的巨大资金需求，开展国内外环境保护投融资渠道、投融资模式及政策方面的研究，识别我国生态环境保护投融资关键制约因素，创新适合“十四五”生态环境保护的投融资模式和政策，为环境治理和环保产业发展提供足够的资金支持成为摆在我们面前的一项重要研究课题。

江苏省（宜兴）环保产业技术研究院在相关课题的支持下，对生态环境保护投融资模式及发展新形势进行持续关注研究。现摘选部分研究成果与读者分享讨论。

发达国家环保投融资起步较早，发展较为成熟完善，相比之下，国内起步较晚，发展速度快，目前仍在不断完善探索中。目前，国内外的环保投融资主要由公共部门、私人部门以及公私合作三个方面的投融资机制组成。

本篇将重点讨论一些有代表性国家在特定的发展阶段以政府主体对环保进行投融资的经验，分析总结在何时、何背景、何领域、何类项目上，政府应发挥为环保投融资的主体作用，为中国政府环保投融资的引导和实施提供参考。

美国清洁水州立滚动基金案例：政府以“ 滚动基金模式” 对重大公益性环保领域进行长周期大体量资金支持

“环保”既是生意，也是公益。换言之，在这一宽泛的概念范围之下，既有市场广阔、商业模式成熟的商业化领域，如工业环保服务。也有相当部分的缺乏市场主体和市场机制，缺乏资金吸引力但却具备突出公益价值的领域，政府往往成为此情形下最为现实的投融资主体。

20世纪60、70年代，美国水环境污染十分严重，除了传统工业部门对水资源环境的破坏之外，很多新的有毒物质的排放也日益加剧着水环境污染的程度，对公众的健康权利造成了相当程度的威胁。因此，在这一时期，美国联邦环保财政的一半以上用于支持污水处理设施，试图解决水环境污染问题。在此背景下，美国最大规模的环境类经济之一——清洁水州立滚动基金（Clean Water StateRevolving Fund, CWSRF）应运而生。该基金被批准于 1987 年，并于 1991 年全面启动。当时的政策背景是水质法案（Water Quality Act, WQA）和清洁水法案（Clean Water Act）迎来重大修订，美国环境总署 EPA 牵头制定全国性的水质改善和达标政策和目标，美国第一轮“治水”运动全面启动。

清洁水州立滚动基金由联邦政府支持各州政府成立，作为种子基金用于支持各州污水处理、非点源污染控制、河口保护、离散型污水处理设施建设等与水质具有较强相关性的环保投入。该基金可为州级基金管理机构和相关项目提供低于市场利率的低息建设贷款（也包括免息贷款）、地方债务再融资、贷款担保或保险购买。管理州级基金的机构根据本地优先发展战略，具体制定相关的资格标准，对具体项目投资进行资金支持。为了扩大基金量，在 50 个设立该滚动基金的州中，有 34 个州还通过发行“平衡债券”（用滚动基金中的 1 美元作担保发行 2 美元的债券），使其滚动基金的可使用资金进一步增加。

可以看出，基金的运作模式体现了中央和地方政府的长效协作机制。而在财务方面，在较长的时间周期内维持较为稳定的收支结构和稳定增长的资金规模是这类“滚动”基金良好运作的保证。而事实上美国也确实实现了清洁水州立滚动基金的长期稳定运营（如下图，该基金的资金规模以相当稳定的速率逐年增长）——发展至今，该基金已超过千亿美元的体量，已为累计数万个各规模各类型的水污染防治项目提供资金支持。这也展现出国家级重点环保建设需要政府做好完善的顶层设计和进行大体量的资金投入——即使在“小政府”和“地方自治”传统深厚和和强调投资收益及经济回报的经济理念盛行的西方发达国家也不例外。

日本下水道事业团：政府环保投融资的精细化、专业化、技术化升级

与美国类似，日本开始全面进行产业污染防治也始于 20 世纪 60 年代，初期主要解决粗放型工业发展所造成的突出污染问题。在该阶段，环境保护需要大量的资金。环保类投资规模上升很快，1967 年至 1971 年，主要以污染治理为主的环保投资从 470 亿日元上升到 1114 亿日元。1973 年的石油危机迫使日本企业大规模改进生产工艺设备，从源头开始治理，将污染设施纳入到重组和改造；此时，日本开始实施更严格的环境标准和公害被害赔偿法，促使产业污染治理在70 年代中期达到了高峰。1981 年日本环保投资达到 12030 亿日元，十年之间增长了 10 倍多。

而在产业污染基本解决之后，80 年代日本开始治理城市生活污染，投资重点转向环境基础设施建设，费用主要由政府负担。80 年代初日本用于污染治理的投资占同期 GNP 的 1.3%。1982 年以后投资总量在 11000 亿日元左右。1994年《环境基本计划》实施之后，环保投资占 GNP 的比重超过 1.6%，有些年份甚至高于 2%。2000 年左右日本的环保投资总额每年近 20000 亿元，投资主要集中于水土资源保护领域，具体投资结构见下表。

日本环境投资的主体分为中央政府及其附属的金融机构、地方政府和企业。中央和地方政府负责环境基础设施建设的投融资；企业负责自身的污染治理投融资并承担部分公共环境设施建设的投融资；中央政府附属金融机构为环境项目和企业提供资金支持。近年来在环境投资中，政府占据主体地位。

以污水处理为例，日本政府通过《生活污水建设法的应急措施》，设立全国生活污水设施建设五年计划。从 1963 年开始已完成的 8 个五年计划中，中央政府的财政拨款占到总投资的 20-66%，其他资金来源包括市政债券（20-45%）、地方政府拨款和相关排放企业（将自身工业污水排入公共污水处 理厂的企业）投资。在没有相关排放企业参建的项目中，中央政府拨款占到项目总投资的50-66%，日本环境投资主体结构关系（1991 年）如下表所示。

在日本近半世纪的治污史中，有一个特别的政府组织值得一提：日本下水道事业团(Japan Sewage Works Agency, JS)。该组织成立于 1972 年，由中央政府、县（日本的省级行政区划）、和市政府共同资助。该机构成立的初始目标是作为地方政府的水处理领域的特别代理机构为地方政府进行水处理设施的规划、设计和建设投资，促进技术的研发和产业应用升级。

日本下水道事业团的特殊和重要之处在于，它是多个层面和多个方面的关键连接点，包括：中央政府和地方政府协作关系维系的连接点、大体量的水污染治理资金由动脉流向各毛细血管的连接点、水处理技术和应用场景之间的连接点、甚至是环保人才及智力资源和需求端之间的连接点（该机构为日本大量存在的微小人居群落的污水处理设施提供一系列人员和智力支持）。

不难发现，日本下水道事业团部分职能有些类似于我国的环保类科研院所，但要更加统一和目的明确。其作为地方政府的委托机构，具有一定的行政权力。此外，其也切实地参与进环保技术的开发投资和环保项目的建设投资。

日本的环保事业发展有两个特点十分突出。第一是技术导向，第二是对外援助。在水污染防治方面，下水道事业团也是这两个特点的践行者。在技术研发方面，事业团于 2011 年启动了“下水道事业技术革新项目” （JS Innovation Program）。

该项目旨在加强新技术的开发和新技术对于各类污水处理商业需求的应用。下表为该项目 2012 年以来的部分重点水处理技术开发项目。不难看出，事业团所开发的技术工程应用属性非常强，事实上，绝大多数技术的研发都联合了不乏三菱化工、住友重工等知名的工业和环保企业。

在对外援助方面，日本下水道事业团也支持其他亚洲国家进行环保技术应用。如在 2017 年，事业团将高效节能预处理滴滤池（PTF）废水处理系统技术在越南会安市一污水处理厂进行应用。参与这一技术研发的 Metawater 公司和Tsukishima Kikai 公司与会安市政府签订了项目建设合同，该项目于 2018 年 11月完成建设。

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我国环保投融资发展现状：投资不足 金融产品吸引力不够