农村水系生态环境主要问题与对策建议

我国历来重视农村地区水安全问题。长期以来，国家对流域面积200～3000km2的中小河流进行了较为全面的治理，但受经济发展阶段影响，流域面积200k㎡以下河道尚未开展大范围的治理。目前，农村水系散乱、生态环境问题依然突出，与美丽乡村建设和当地群众的要求相比仍有较大差距，亟须加快推进农村水系生态环境整治工作，为促进农村绿色发展、推动乡村全面振兴提供强有力的支撑。

一、农村水系在乡村振兴战略中的地位和作用

农村水系主要指位于农村地区的河流、湖泊、塘坝等水体组成的水网系统，承担着行洪、排涝、灌溉、供水、养殖等功能。与城市相比，农村与河流的关系更为紧密，很多村落滨水而居，农民直接取用河水或者傍河井水作为饮用水源，河水的涨落直接关系到农民的居住安全，河水水质直接关系到农民的饮水安全和灌溉用水安全，良好水系网络直接关系到农民生存和生活安全、农产品质量安全，直接关系到脱贫致富、乡村振兴战略的实现。

农村在很大程度上保留着自然生态系统的特色。特别是自然的河流水系，是乡村自然生态系统的核心组成部分。河湖水系是乡愁和记忆的最重要载体，随着城市化的发展，人们越来越向往农村的自然风光、乡野情趣，越来越希望保留心中的乡愁与记忆。因此，农村水系的生态保护不仅关系到农民的宜居环境，而且关系到人们心中的精神家园，更直接关系到占我国国土面积一半以上区域的生态环境的健康和安全。

良好的水系生态有助于农村生态文明建设，为乡村振兴提供更好的投资环境，促进农村产业绿色发展，提高综合竞争力。实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，必须做好农村水系保护与整治工作。

二、农村水系生态环境整治工作开展情况

近年来，水利部相继组织开展了中小河流治理重点县综合整治、江河湖库水系连通建设、全面推进河长制湖长制、河湖“清四乱”专项行动、农村水系综合整治等工作。东部江苏、浙江等经济发达省份以此为契机，立足本省实际，主动作为，率先大范围开展了农村水系治理，在提升防洪安全的同时，显著改善了当地河湖的生态环境；中西部地区省份结合实际需求，也开展了一些农村河湖生态治理工作，但由于河湖数量众多，治理基础薄弱，农村水系整治任务仍很艰巨。

1.中小河流治理重点县综合整治

2012年5月，水利部、财政部启动了中小河流治理重点县综合整治工作，在全国19个省份开展中小河流治理重点县综合整治和水系连通试点，将154个县市作为中小河流治理重点县列入试点范围，涉及1501个乡镇，共整治中小河流8800余条，治理河段约1.2万处，治理河长2.95万km，整治沟塘约7300座，改善除涝面积4000余万亩、灌排面积2500余万亩，4000余万人直接受益。

2.江河湖库水系连通建设

2015年起，水利部会同财政部组织实施了一批以水生态修复为主的市县域河湖水系连通工程，截至2019年年底，共实施项目300个，新建或改善1000余条（个）河流（湖泊或水库）的连通性，河湖生态补水量接近35亿m3，有效改善了河湖生态环境质量，在推动区域经济社会发展方面发挥了巨大的作用。

3.全面推进河长制湖长制

水利部会同有关部门相继于2016年12月全面推行河长制，2018年1月实施湖长制，经各方努力，截至2018年年底，全国已全面完成建立河长制湖长制目标任务，128万名河长、湖长开始上岗工作，部分省份还将河长、湖长体系延伸至村，全国共设立村级河长、湖长96万余人。通过实施河长制湖长制，河湖管护责任更加清晰明确，很多河湖实现了从“没人管”到“有人管”、从“多头管”到“统一管”、从“管不住”到“管得好”转变，做到了既“见河长”“见湖长”，又“见行动”“见成效”。有的省份实施退圩还湖，水域面积逐步恢复；有的地方全面剿灭劣Ⅴ类水，“黑、臭、脏”水体基本清除；不少河流生态逐步恢复，河湖生态环境得到大幅改善。

4.河湖“清四乱”专项行动

2018年7月，水利部部署开展全国河湖“清四乱”（乱占、乱采、乱堆、乱建）专项行动，重点整治非法建设、非法围河围湖、非法采砂、农村河湖脏乱差、非法种植养殖等问题。随着工作的推进，整治范围逐步由大江大河大湖向中小河流、农村河湖延伸，2019年全年共清理整治河湖“四乱”问题13.7万个，各地河湖面貌明显改善，目前该项工作仍在持续进行中。

5.水系连通及农村水系综合整治

2019年10月，水利部、财政部联合启动水系连通及农村水系综合整治试点工作，通过竞争立项、专家技术审核，2020年4月公布了全国55个第一批水系连通及农村水系综合整治试点县名单。各试点县高度重视，积极筹措资金，加强部门协作，以河流水系为脉络，以村庄为节点，推进农村水系系统治理，目前该项工作正在推进中。

三、农村水系生态环境存在的主要问题及成因分析

尽管国家和地方开展了一些农村水系治理工作，但农村水系面广量多，治理力度远远不足，流域面积在200km2以下的河道尚未开展大范围治理，除了江苏、浙江等发达地区，其他广大农村水系的生态环境整治工作还没有全面铺开，河湖淤塞萎缩，水体污染、生态退化还在相当一部分农村区域存在，特别是城市附近的农村区域、城乡接合部、半发达区域更为严重。

1.河湖淤塞萎缩连通不畅

农村河湖普遍存在着不同程度的淤积阻塞，部分河湖甚至萎缩，平原河网地区断头河、断头浜问题依然存在。如江汉平原及鄂东湖区带中小型河流的河槽不断萎缩，部分河段消失；洞庭湖区原本密布的水网河道现已彼此割裂，“守着水窝子缺水”的问题日渐突出。

造成上述问题的主要原因：一是当前农村很多河道建设年代早，缺少护岸保护，汛期局部河段崩岸严重，对河道造成淤积堵塞；二是农村平原水网区水系受到城镇化快速发展的蚕食，原有的河流被阻断或填埋，河流之间的水力联系被割断；三是农村日常生活垃圾、农作物秸秆等随意排放至河道，最终以沉积物沉淀至河床底部；四是“两工”政策取消后，群众投工投劳逐渐减少或终止，农村河湖长期自然淤积，历史欠账较多。

2.河湖水域岸线侵占问题突出

农村河湖水域空间遭受挤占，河湖岸线自然形态被严重破坏，围湖造田、非法采砂、堆沙码头、占用河道建设房屋设施等现象较为普遍。山区侵占河道行为严重影响汛期行洪，有些甚至形成堰塞湖；平原区围湖造田、非法采砂等行为导致河道千疮百孔。

造成上述问题的主要原因：一是长期以来，农村河湖水域岸线管理乏力、管理范围不明确、划界确权滞后；二是部分地方缺乏长远眼光，为追逐短期利益盲目侵占河道，一些乡村旅游开发出于亲水目的，紧邻河道建设房屋、游乐场等；三是非法采砂产生的土石堆放散乱，对河床形态造成严重影响；四是农民在一些季节性河流河道里耕种的现象十分普遍。

3.河湖生态流量保障不足

我国北方农村河道缺水断流现象较为普遍，如陕西省渭河以北地区农村河道长年缺水断流，河道功能濒临退化。同时，南方水电开发密集区也存在部分河段脱水的情况。

造成上述问题的主要原因：一是城市生活、生产甚至城市河段的生态用水为优先保障对象，考虑灌溉用水每年还有约300亿m3的缺口，农村生态用水将更加难以保障；二是城区水景观建设、农村小水电开发等导致下游河道脱水断流；三是地表植被减少、道路硬化等导致土壤蓄水保水能力大幅度下降，河道难以形成细水长流，如黄土高原河道“雨来是洪水、雨过是干渠”；四是随着农村生产力发展，人们对河流的直接取水、灌溉等需求已大大降低，大量河渠随之荒弃；五是无节制开采地下水致使浅层地下水大幅度减少，河道水在高压渗透作用下流失；六是农村水系水量保障多以天然降水为主，缺少系统调度和优化配置措施。

4.河湖水环境污染严重

全国农村污水处理率不足10%，农村生活污水、规模化养殖产生的粪水、中小型企业排放的废水、农药化肥、周边弃置垃圾等大多直接排入水体，对周边河湖水生生物造成严重危害，农村河湖黑臭水体和富营养化时有发生。

造成上述问题的主要原因：一是在城乡接合部，河沟成为接纳城市垃圾或者污水的主要场所，偷排乱堆现象较为严重，而垃圾、污水收集处理设施建设滞后，与城镇化进程不同步，成为被遗忘的角落；二是在农村区域，很多村屯还没有截污管网、垃圾中转及污水处理系统；三是部分村民环保意识淡薄，乱倾乱倒现象时有发生，甚至有村民将自己承包的区域转卖给企业作为偷排污水和垃圾的场所；四是存在大量农村污水未处理而集中排放的情况。

综上所述，农村水系生态环境问题依然严峻，治理任务十分艰巨，主要深层次原因包括以下几个方面：一是认识不足。长期以来我国农村片面追求经济发展，对农村水系生态环境问题导致的严重后果认识不足，同时受传统生活方式影响，一些村民生态环保意识较差。二是资金投入不足。国家对农村水系生态环境整治投入不足，同时，农村经济结构相对单一，增收渠道不多，财力薄弱，在吸引社会资金方面缺少思路办法，难以满足庞大的治理需求。三是缺乏技术支撑。我国农村水系生态环境整治尚处于起步阶段，有关数据、标准较为缺乏，且农村基层水利人才严重匮乏，导致整治工作开展困难、效率低下。四是缺乏长效机制。我国农村多数河道处于无管护主体、无管护制度、无管护人员、无管护经费的“四无”状态，部分已开展水系整治地区轻视长效机制的建立，导致水系生态环境问题反弹严重。

四、农村水系生态环境整治对策建议

重点围绕乡村振兴战略中“产业兴旺、生态宜居”的要求，针对农村水系生态环境存在的突出问题，以河长制湖长制为抓手，以问题为导向，以流域（区域）为单元，以水系为脉络，统筹山水林田湖草系统治理，集中连片、整体推进农村水系生态环境整治，对农村水系实施“三治”“三管”，集中连片、统筹推进农村水系连通与生态环境整治行动，以河长制湖长制为依托，完善农村河湖管理的体制机制，营造安全、生态、美丽、富民的农村河湖生态环境，建设“水安、水美、水韵、水富”的美丽乡村，实现“河畅、水清、岸绿、景美”。

1.把握好五个关键“要点”

（1）要贯彻生态理念

要充分尊重河湖原有自然面貌，以自然恢复为主，辅以适当修复治理，在开展修复治理时应尽可能采用生态友好型措施，尽量减少对当地自然生态环境的扰动，避免河道渠化、硬化、白化等。

（2）要分区精准施策

要摸清不同地区农村水系生态环境主要问题及其根结，结合当地河流水系特点、区域文化特色，充分征求当地专家及群众意见，因势利导，精准施策，打造各具特色样板。

（3）要开展系统治理

要树立整体思维，按照表象在水里、根子在岸上的思路，从流域的角度，统筹城镇与乡村，统筹上下游、左右岸，岸上岸下齐抓，多措并举，系统治理，成片推进，全面解决问题，不留尾巴、不留死角，打造幸福河。

（4）要分清轻重缓急

要立足长远，加强规划，坚持规划引领，绵绵用力，久久为功，明确不同阶段工作重点、治理重点。要着眼当下，优先解决人民群众最期盼的农村水系生态环境问题，加快开展相关前期工作，把钱用在刀刃上。

（5）要强化方案论证

要开展多方案比选与论证，避免出现重大制约因素，在确保成效的前提下最大程度节省开支。实施生态补水需在充分节水、截污治污的前提下开展，实施河道闸坝壅水时要确保下游河道生态流量、鱼类洄游通畅等。

2.以流域水系为单元，集中连片、统筹推进农村水系连通与生态环境整治行动

（1）实施农村河道清淤和水系连通工程建设行动

以平原区和微丘区为重点，针对农村水系割裂、淤积阻塞、连通不畅等突出问题，加大农村河道清淤和水系连通中央资金投入力度，注重整合涉农资金，有效带动地方和社会资金，集中连片、重点支持农村河道清淤和水系连通工程建设。一要开展农村河湖库塘清淤疏浚、生态护岸建设，采取环保清淤方式，注重解决污染底泥的无害化处理。二要推动农村河湖水系连通工程建设，通过打通断头河（浜）、新建连通通道、连通枢纽等方式，逐步恢复、重建、优化农村河湖水系布局，盘活农村河湖水体。东部地区以巩固优化水系格局为重点，率先构建城乡协同的现代生态水网格局；中部地区以恢复、维系、增强河湖水系连通性为重点，恢复河湖水力联系与历史河湖湿地；西部地区以修复保护生态环境为重点，缓解水资源短缺和生态恶化状况。

（2）开展以小流域为单元的水土流失治理

以山丘区为重点，针对农村水土流失的重点区域，结合全国水土保持规划实施，开展以小流域为单元的山水田林路草综合治理，实施清洁小流域建设，加大坡耕地、侵蚀沟及崩岗综合整治力度，从源头上减少进入河道的泥沙，减轻河道淤积、阻塞情况发生。建立健全农村水土保持监管体系，实施水土保持动态监测，提高水土保持信息化水平和综合监管能力。

（3）统筹推进农村水环境治理

针对广大农村水污染严重的突出问题，在农村水系生态环境整治过程中，采取综合措施恢复农村河道水生态，采取截污纳管、内源治理等措施，重点治理、消除农村黑臭水体；因地制宜，在河道滩地、岸边建设人工湿地、涝池，改善水体水质，提升水环境质量。结合《农村人居环境整治三年行动方案》的开展，在农村河道流域范围内，实行水陆统筹，配合有关部门和地方做好农村生活垃圾、厕所粪污、生活污水治理和养殖、种植等面源污染的防治。

3.以河长制湖长制为依托，完善农村河湖管理的体制机制

（1）加强农村河湖水域岸线管理

以全面推进河长制湖长制为契机，将河长制向农村延伸，完善村级河长设置，从河湖确权划界和空间保护恢复两个方面入手：一要加快推进农村河湖岸线划界确权，编制河湖岸线管理规划或方案，科学划定农村河湖管理与生态空间保护范围，明确岸线功能区划。二要开展农村河湖水域空间管控行动。严厉打击非法采砂、侵占河湖等行为；开展河湖清障、退圩和保洁等工作，保护河湖水域生态空间；对水生态空间超载区进行发展布局调整，退还或恢复河湖生态空间。东部、中部地区以妥善处理城乡一体化进程中的人水争地为重点，逐步退还、置换被挤占的河湖水域生态空间；西部地区以解决农村生活垃圾侵占河湖为重点，严厉打击垃圾乱堆乱倒侵占河湖的行为。

（2）提升农村河湖水源和生态环境用水管理

一要从源头做起，划定水源保护区，明确水生态保护红线范围，开展水源涵养与保护。二要加大农村非常规水源利用，充分利用再生水，加强雨洪资源利用，补充农村河湖生态用水。三要加强农村河湖生态水量调度，以流域区域为单位制定调度方案，将生态水量纳入水资源调度方案。四要积极推进绿色水电开发，优化水电站调度方案，保障电站下泄生态流量；对生态影响大、经济效益差的小水电站逐步完善退出机制。南方地区以解决小水电开发导致的脱流段为重点，通过合理调度保障生态基流；北方缺水地区严控景观水面建设，推进雨洪资源利用。

（3）完善农村水系生态环境整治体制机制

针对我国农村水系管理薄弱问题，从体制机制上破除障碍。一要全面推进河长制湖长制建设，逐步实现农村河湖全覆盖，设立农村河长、湖长，制定完善农村河道管理制度，落实河道管理责任，加强河道管理机构和队伍建设。二要逐步建立制度化、规范化、市场化的水生态补偿制度，探索多样化的生态补偿方法和模式。三要推进农村小型水利设施管理体制改革，建立良性工程管理运行机制。四要建立农村水系生态环境整治资金筹措机制，多元化、多渠道、多层次筹措资金用于农村水系整治，鼓励引导农民专业合作组织、家庭农场、用水协会等新型主体参与项目建设与管理。五要建立考核机制，落实责任，制定农村水系生态环境整治的目标任务、考核办法、奖惩机制。