中国碳排放权交易体系——全球最大的碳排放交易市场终于揭幕

成为全球最大的碳市场对于中国应对气候变化而言是重大发展利好，并且这意味着其正在力争实现《巴黎协定》中的目标。中国于三年多之前便宣布启动由生态环境部监管的碳排放权交易体系，其政策文件最终自2021年2月1日起施行。在该体系第一阶段，全国碳市场进入首个履约周期，发电行业的实体将被纳入控排范围，配额发放以该类实体2019-2020年期间排放的二氧化碳历史数据为基础，交易预计将于2021年7月启动。

尽管这一消息受到了企业和分析师的欢迎，但有专家警告说，碳排放交易体系的推行并不能在短期内遏制中国的碳排放，对于减少燃煤发电也没有帮助。

体系一览

目前，被列入国家温室气体重点排放单位（“重点排放单位”）的是年排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的发电行业实体。

该体系将覆盖2,225家发电企业（“被覆盖企业”），这些企业的燃化碳排放占中国二氧化碳排放量的40％，占全球二氧化碳排放量的五分之一。

本次被覆盖企业的碳排放量是欧洲碳市场总排放量的2倍。

交易启动初始的碳单位价格预计约为每吨4美元，价格远低于欧盟市场。

中国碳市场第一年的价值约为8亿美元，但预计到2030年将迅速增长至25亿美元。

背景

中国自2016年批准《巴黎协定》以来，逐步提出了一系列绿色倡议，以实现其当前在《巴黎协定》中已做出的国家自主贡献承诺。中国已承诺在2030年或之前达到碳排放的峰值，并且最近宣布其将争取在2060年之前实现碳中和。

随着《碳排放权交易管理办法（试行）》（“管理办法”）的颁布，全国碳排放权交易市场启动在即，湖北省碳排放权交易中心负责运营全国注册登记系统，同时，全国碳排放权交易中心，作为一个集中交易平台，将由上海环境能源交易所承建。实施全国碳排放权交易体系是中国为履行其在《巴黎协定》中的义务而采取的多项举措的一部分，除此以外，中国还采取了其他工具和政策，例如，在2030年之前将全国能源消耗中可再生能源的比重提高到40％[iii]，以及在2025年之前达到70GW的发电量的核能发电新目标。在此新目标下，中国可能最早在2024年实现碳达峰，前提是中国能源消耗总量在2030年不超过55亿吨煤当量。

转折之关键点

即便中国设定了在2060年之前实现碳中和的目标，其十四五规划和全国碳交易权排放体系并未规定排放的上限，而是制定了碳强度政策。一些评论员甚至指出，根据GDP增长目标来制定碳强度目标并不会限制中国碳排放量的增长，这是鉴于一些现实因素，如：（a）在生产能源方面，中国仍然严重依赖煤炭（大致占所有发电量的43％）；（b）确保能源安全的需要；（c）新型煤炭发电仍在继续进行。实行碳强度政策的原因是，要确保新投产的燃煤电厂在经济上并非不可行，同时尽可能提高排放效率，还要为中国增加替代能源争取时间。由于中国以传统方式应对气候变化容易产生承诺不足和过度交付的问题，因此，新的全国碳排放权交易体系有希望最终助推中国实现其国家自主贡献承诺之下的目标。已有许多观点表明，中国碳排放权交易市场目前仅限于碳现货交易。但由于该市场结构是以平台为基础，并且在其平台上进行的远期交易看似像期货，该市场的监管管辖权在中国迅速引发了争议。期货市场通常受到中国证监会的监督，而不是受生态环境部的监督。然而，由于并无远期价格，市场无法发出有关碳价格的信号。这一情况恰好符合中国优先稳定碳排放配额价格的机制，并且，缺乏自由的电力行业意味着燃料无法通过远期价格波动实现转换。

中国碳排放权交易市场的主要特征

1.范围

在2021年1月1日至2021年12月31日期间的初始阶段（“第一履约期”），中国碳排放权交易市场仅涵盖发电行业2019年和2020年的排放量。中国计划最终将该体系的覆盖范围扩大到其他七个领域：石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸和民用航空。继电力领域之后，建材和有色金属这两个领域有望被纳入中国碳排放权交易体系。

2.碳排放配额的分配

旨在减少二氧化碳的排放，该体系适当引入被覆盖企业有偿获取排放许可，并鼓励它们投资于可提高燃料效率和减少污染的技术。并且，排放量低于配额的被覆盖企业能够在碳市场上出售其盈余配额，这将促使该类企业减少碳排放量。

因发电企业机组容量大小和燃料类型的不同，其相应碳强度基准值被划分为四类，每个被覆盖企业将根据其所属机组类别被分配到一定数量的碳排放配额。因此，分配不是基于被覆盖企业的排放上限，而是基于碳排放强度，其中，每单位发电产生的碳排放量都有所限制。在初始阶段，为了鼓励市场接受和参与，中国对碳排放配额的设置相对宽松。其对于碳排放基准值的选择不太严格，计算方法为按照相关机组2018 年供电（热）量的70%，乘以机组所属类别的供电基准值、相关修正系数而得到被覆盖企业配额量。

例如，目前300MW 等级以上常规燃煤机组的供电基准值为0.877tCO2/MWh。根据此配额，所有300MW以上的中国燃煤电厂均将达到碳强度要求，而无需减少任何排放量或购买额外的配额。根据最初指引，在初始阶段过度发放碳排放配额可能会导致配额过剩。

有评论员警告称，对发电企业的慷慨分配不但将无助于抑制中国的碳排放，还会使新建的燃煤电厂在经济上更具吸引力。该体系允许碳排放低于基准的企业出售其获得的配额，这提高了碳效率，但并没有鼓励将可再生能源和清洁能源作为替代品。最终，对于发电行业而言，中国碳排放权交易体系可能是一个基准单一的系统，导致效率较低的旧燃煤电厂被关闭。

3.履约义务

每个被覆盖企业的配额履约缺口上限为经核查排放量的20%，并且，管理办法允许国家核证自愿减排量抵销应清缴碳排放配额的5%。（某些已被纳入全国碳排放权交易市场配额管理的减排项目不能用于抵销）管理办法还特别提及了可再生能源、林业碳汇和甲烷利用项目，将其作为国家温室气体自愿减排项目中可抵销的非详尽示例。生态环境部此后会发布有关合格碳抵销项目的指南。北京绿色交易所正谋求将自己打造为全国核证自愿减排量及自愿抵销额度的交易中心。

4.监控义务

重点排放单位被要求编制其温室气体排放报告，并于每年3月31日之前将报告提交至其生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门。温室气体排放报告将定期公布，并受省级生态环境主管部门监督，该部门将组织对温室气体排放报告的核查。[viii]与其他排放交易体系不同，该核查费用将由生态环境部支付，相应地，核查人员将由生态环境部指定。

5.执行

未履约的被覆盖企业将被罚款，为避免罚款，企业应购买或放弃相关碳排放配额。此类未履约企业面临最高30,000元人民币[ix](约4,600美元)的罚款，并且，若经核查排放量以及被注销配额有出入，可能导致未来配额减少。

外国参与

鉴于中国碳排放权交易体系仍处于萌芽阶段，外国投资者获准参与其初始阶段的概率极低。管理办法表明，为了成为该体系中的交易实体，机构和个人必须遵守相关交易规则。[x]在2020年10月发布的《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》中，生态环境部有意支持和引导合格的境外机构投资者参与中国境内的气候投融资活动。然而，关于外国投资者参与的程度、范围问题尚未有明确答案。目前，管理办法允许碳排放权交易通过协议转让、单向竞价或其他符合要求的方式进行。[xi]关于参与者可以选择使用的各种交易方式，生态环境部很可能在适当的时候再提供进一步指引。

值得注意的是，中国碳排放权交易体系不太可能允许大量投机交易。如管理办法所述，当局应当防止过度投机的交易行为、维护市场健康发展[xii]，并且，其可采取措施限制违规交易。

对地方试点市场的影响

中国碳排放权交易体系的实施对区域碳交易试点产生了直接影响。对于2019-2020年度已分配额度的地方碳市场，其中的发电行业可于该地方市场继续被保留一年，但是，尚未进行分配的地方市场中的被覆盖企业将立即加入全国碳排放权交易体系。发电行业的流失当即影响了这些试点市场的流动性，例如，因20多家燃煤电厂退出当地碳市场，上海碳排放权交易市场一夜之间萎缩了三分之一。[xiv]

这种转变的影响是，试点市场的碳价格很可能会下降，因为被覆盖企业当前需要出售它们在各自试点市场中持有的备用试点配额。[xv]伴随更多行业将在未来被纳入中国碳排放权交易体系，地方试点市场的参与者数量将减少，流动性将随之降低。这可能会导致每个试点市场中的配额遭遇贬值。最终，仅年排放量未达到2.6万吨二氧化碳当量的企业以及少数未被计划纳入全国交易体系的行业（如公共建筑）或仍将在试点市场中进行交易，试点市场中的大多数实体将在2025年之前被纳入全国碳排放权交易市场。除非中国政府提出具体有效的行动计划，使原先在地方试点市场中的企业平稳、顺利过渡到全国碳排放权交易市场，地方试点市场实质上将变得毫无意义。

连接中国碳市场与欧洲碳市场

中国人民银行前行长周小川近期表示，中国可参照2014年“沪港通”资本市场的做法，考虑研究中国碳市场与欧洲碳市场的连接问题。虽然许多人推测这两个市场之间存在潜在连接，但这不太可能发生在发展中期之内。特别是由于两个市场目前的差异，中国碳排放权交易市场是基于碳强度基准，而欧洲碳市场则基于总量管制与交易制度，二者的连接在中国市场成熟并转向后者制度之后才有可能实现。

在2020年12月的联合国气候雄心峰会上，习近平主席提出了新目标，即到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降65%。也许中国碳排放权交易体系的初步影响微乎其微，但因中国将试图实现这一目标，我们期待该体系将会有进一步调整。许多分析者预计，随着时间推移，中国将逐步收紧碳排放基准值，并最终实行绝对的碳排放总量管制机制。

结论

中国碳排放权交易体系将继续面临一些初期的问题。为了经济增长，中国正设法平衡其能源发展的需求，与此同时，中国亦承认其在国家自主贡献承诺下的义务。虽然中国有着远大的气候目标，但在2020年新投运的煤电装机容量中，近80%都位于中国。[xvii]加之，中国为拥有全球最新煤电机组的国家之一，其仍有可能在未来几十年内产生大量的二氧化碳排放。[xviii]国务院总理李克强在两会上曾表示，“十四五”计划将“促进煤炭的清洁高效利用”，这说明煤炭仍将是中国能源生产的支柱。

十四五规划还提出，在2021年至2025年期间二氧化碳排放将降低18%。但在同一时期，整体情况为中国的年度排放量将持续净增长1.9%。令人惊讶的是，在降低碳强度的同时，这完全符合中国在2030年前实现碳达峰的承诺。全国碳排放权交易体系将在中国实现其气候目标方面发挥关键作用，但就最终成为一个强有力的工具而言，目前它还处于起步的阶段。