全国碳交易市场顶层设计——《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》要点解读

一、《暂行条例草案》综合评析

2020年9月22日，中国政府承诺2030年实现碳达峰，2060年实现碳中和。2020年12月18日，中央经济工作会议将“做好碳达峰和碳中和工作”列为中国经济工作的八项重点任务之一。在今后数十年甚至更长的时间内，碳中和行动将成为中国经济社会的重要工作任务。根据以往国际经验、国内经验来看，碳排放权交易无疑是做好碳中和工作的有效路径之一。

2020年12月31日，生态环境部发布《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称“《管理办法》”），自2021年2月1日起施行。2021年3月30日，生态环境部发布《关于公开征求<碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）>意见的通知》（以下简称“《暂行条例草案》”）,公开就《暂行条例草案》征集意见。《暂行条例草案》的立法层级为“行政法规”，高于《管理办法》的立法层级“部门规章”，《暂行条例草案》经修改并审议通过后，将构成碳排放交易相关规章等的制定依据及纲领。

就此次《暂行条例草案》的内容，我们总结出了以下三大特点：

第一，强调政府引导，明确职责分工，设立会商、监管、报批程序

与《管理办法》相比，《暂行条例草案》突出强调了坚持“政府引导”的基本原则，明确了职责分工。同时，无论是从职责分工、温室气体种类和行业范围覆盖范围、机构组建等相关规定来看，还是从重点排放单位条件制定、配额总量与分配方法的确定、交易产品的新增等相关规定来看，无不体现了重大事项应由国务院审批、生态环境部会同国务院发展改革、工业和信息化、能源等主管部门，以及国务院市场监督管理部门、中国人民银行和国务院证券监督管理机构、国务院银行业监督管理机构会商、监督、管理、指导的职能及程序安排。

第二，完善具体规则，加强风险防控

《暂行条例草案》尤为突出的变化之一，集中体现在完善具体规则、加强风险防控层面。例如，确立了配额可结转使用规则、禁止交易规则、信用惩戒制度，碳排放交易基金制度、地方交易市场过渡规则等；在交易风险防控方面，充分借鉴其他交易市场及碳交易试点的监管经验，细化列举了全国碳排放权交易机构应建立的“涨跌幅限制、最大持有量限制、大户报告、风险警示、异常交易监控、风险准备金和重大交易临时限制措施”等风险防控制度，有利于维护碳排放权交易市场的健康、良性发展，维护各方参与主体的合法权益。

第三，细化追责情形，加大处罚力度

相比于《管理办法》，《暂行条例草案》的另一个重大变化即是细化了追责情形，加大了处罚力度。例如，在主管部门追责问题上扩大了追责对象，将“县级以上生态环境主管部门及其他负有监督管理职责的部门的有关工作人员”均纳入追责对象；在重点排放单位追责问题上，对于重点排放单位未按要求及时报送温室气体排放报告的，将《管理办法》规定的“一万元以上三万元”以下的罚款，改为了“五万元以上二十万元以下”的罚款；增加了违规核查追责、违规交易追责、机构交易追责、抗拒监督检查追责的相关规定；就注册登记机构、交易机构、核查技术服务机构及其工作人员违规从事碳排放权交易的，不仅注销其持有的配额，没收违法所得，还将对单位处一百万元以上一千万元以下的罚款，对个人处五十万元以上五百万元以下的罚款，处罚力度不可谓不大。

现将体现上述变化趋势的《暂行条例草案》条文要点详细解读如下。

二、《暂行条例草案》要点解读

（一）立法目的：纳入碳达峰目标及碳中和愿景

《暂行条例草案》第一条开宗明义，将“推动实现二氧化碳排放达峰目标和碳中和愿景”明确纳入立法目的，定位碳排放权交易在碳中和实现过程中的作用，将中国在碳排放领域的承诺目标确立为《暂行条例草案》条文制定的统领性目标，有利于确保条文制定及后续修改的目标导向，以及《暂行条例草案》的执行力。

（二）基本原则：强调政府引导及与经济社会发展相适应

在《管理办法》确立的“碳排放权交易及相关活动应当坚持市场导向原则”的基础上，《暂行条例草案》改为了“应当坚持政府引导和市场调节相结合”，同时明确提出“坚持温室气体排放控制与经济社会发展相适应”，突出强调了坚持“政府引导”及“与经济社会发展相适应”的基本原则，为交易及相关活动的规则制定及工作开展确立了纲领性原则。

（三）职责分工：明确会同监管、指导机构

《暂行条例草案》中多个具体条文的修改，均体现了生态环境部应会同国务院发展改革、工业和信息化、能源等主管部门以及国务院市场监督管理部门、中国人民银行和国务院证券监督管理机构、国务院银行业监督管理机构会商、监督、管理、指导的职能及程序安排，有利于通过会商程序，在各相关主管部门之间集思广益、形成共识，合力推进相关工作落实。

（四）覆盖范围：确立会同拟定程序

针对碳排放权交易覆盖的温室气体种类和行业范围，《暂行条例草案》确立了生态环境部会同国务院有关部门拟定的程序，有利于根据我国经济发展及各行业具体情况等，合理确定温室气体种类和行业范围的覆盖范围，并形成合力推进相关工作落实。

（五）机构组建：确立报批程序

对于全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构组建方案，《暂行条例草案》明确规定了报国务院批准的程序，体现了重大事项的慎重决策流程。

（六）重点排放单位：明确纳入条件制定主体、移出名录情形

关于重点排放单位的范围，《暂行条例草案》不仅明确了纳入条件的制定主体即生态环境部，而且规定了移出名录的具体情形，主要指因关停等不再排放温室气体，或者存在其他不符合重点排放单位确定条件情形，将为生态环境部制定具体规则提供指引。

（七）配额总量与分配方案：确立会商、报批程序、确定分配比例趋势

温室气体排放配额总量的确定，是科学确定配额分配机制的基础。对于属于重大事项的配额总量与分配方案，《暂行条例草案》同样确立了会商、报批程序，以确保合理确定方案内容以及重大事项的慎重决策；同时确定了“初期以免费分配为主，根据国家要求适时引入有偿分配，并逐步扩大有偿分配比例”的分配比例趋势安排。其中的“有偿分配”原则，也是参考了其他国家碳市场的分配原则，为将来碳市场的国际化奠定了规则基础。

（八）排放核查：限定办理期限

与《管理办法》相比，《暂行条例草案》明确限定了排放核查工作及核查结果反馈的办理期限，以确保排放核查工作及时开展和后续工作的顺利推进。

（九）配额清缴：明确配额可结转

《管理办法》并未明确配额可否结转，《暂行条例草案》原则性规定“配额仍有剩余的，可以结转使用”，但是结转的具体规则，例如结转年限等并未明确。《暂行条例草案》同时明确规定，“重点排放单位可以出售其依法取得的碳排放配额”。

（十）自愿减排：明确项目界定范围

关于温室气体自愿减排项目，目前仍适用2012年6月13日生效的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，《暂行条例草案》明确了其项目界定范围，即“在我国境内实施可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目，实现温室气体排放的替代、吸附或者减少”。鉴于《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》已经不能完全适应目前全国碳交易市场环境下的自愿减排项目，随着未来自愿减排量逐步被纳入全国碳交易市场，《暂行条例草案》对于温室气体自愿减排项目范围的界定及相关规则的修改、完善，将发挥一定指引作用。

（十一）交易产品：确立国务院批准新增程序

针对交易产品，《暂行条例草案》明确规定“经国务院批准可以适时增加其他交易产品”，既体现了重大事项的慎重决策程序，也为在条件成熟的情况下，在碳排放配额和温室气体削减排放量基础上增加其他交易产品预留了规则通道，为后续进一步丰富交易产品（包括其他现货产品以及碳期货、碳期权、碳远期、碳掉期等碳金融及金融衍生品）奠定了法规基础，有利于提升市场流动性、充分发挥价格发现功能。

（十二）交易主体：不限于重点排放单位

碳排放权交易的主要参与交易主体是重点排放单位，但如果仅有重点排放单位参与，则有可能无法充分发挥碳交易市场的功能。根据《暂行条例草案》的规定，“全国碳交易市场主体包括重点排放单位以及符合国家有关交易规则的其他机构和个人”，表明未来有意投资碳市场且符合条件的机构和个人是可以参与碳交易的。

（十三）交易方式：排除场外交易

与2019年《碳排放权交易管理暂行条例（征求意见稿）》（以下简称“《暂行条例征求意见稿》”）不同的是，《暂行条例草案》明确规定碳排放权交易应当通过全国碳排放权交易系统进行，明确排除了碳排放权的场外交易；将交易方式中由集中竞价改为单向竞价，并且删除了碳排放权的抵押方式。笔者以往实践经验表明，场外交易有利于大型企业集团碳资产管理的统一调度，而集中竞价方式和抵押方式，都是拓宽碳市场交易的有效路径。笔者期待《暂行条例》的正式版中恢复和完善相关内容。

（十四）禁止交易：确立禁止交易规则

《暂行条例草案》明确设立了禁止交易规则，规定“各级生态环境主管部门、全国碳排放权注册登记机构、全国碳排放权交易机构、核查技术服务机构及其工作人员不得持有、买卖碳排放配额”，以此确保相关部门、机构及其工作人员的独立性及尽职履责。全国碳市场作为一个新兴市场，限制主管部门、直接参与市场建设、管理、核查的机构及其工作人员参与交易，对于保障碳交易参与主体能在公正、公开以及公平的市场环境下参与交易有着积极的作用。

（十五）交易规则：强调、细化交易规则

全国碳排放权交易市场属于一类交易市场，《暂行条例草案》充分借鉴其他交易市场及碳交易试点的监管经验，强调“禁止任何单位和个人通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵碳排放权交易市场”，细化、明晰了各相关主体参与交易的行为准则。

（十六）风险防控：细化风险防控制度

在交易风险防控方面，《暂行条例草案》充分借鉴其他交易市场及碳交易试点的监管经验，细化列举了全国碳排放权交易机构应建立的“涨跌幅限制、最大持有量限制、大户报告、风险警示、异常交易监控、风险准备金和重大交易临时限制措施”等配套风险防控制度，这些配套制度是维护碳排放权交易市场的健康良性发展、维护各方参与主体的合法权益的保障。《暂行条例草案》并未对上述风险防控的配套细则进行明确，2021年5月14日发布的《碳排放权交易管理规则（试行）》就涨跌幅限制、最大持仓量限制、大户报告、风险警示、异常交易监控和风险准备金等配套制度进行了具体规定，但就具体的持仓量、涨跌幅的限制等，仍待交易机构具体设定。

（十七）碳排放政府基金：明确基金建立及其职能

《暂行条例草案》明确了碳排放交易基金的建立及其具体职能，即“向重点排放单位有偿分配碳排放权产生的收入，纳入国家碳排放交易基金管理，用于支持全国碳排放权交易市场建设和温室气体削减重点项目”。国家碳排放交易基金肩负着合法合理使用配额有偿收入资金的重任，对于碳交易市场的后续发展，以及碳中和目标的实现将发挥积极作用。

（十八）监督管理：细化监管规则

在监督管理方面，《暂行条例草案》细化、完善了监管规则，包括将监管主管部门调整为“县级以上”生态环境主管部门，增列“核查技术服务机构”作为监管对象之一，细化监督管理措施，明确各部分和机构“建立监管信息共享和执法协作配合机制”。同时，将监督管理措施的实施主体下放到县级以上生态环境部门，并授予其相应的处罚权，有利于监督管理工作的落实。

（十九）主管部门追责：扩大追责对象范围

在主管部门追责方面，《暂行条例草案》扩大了追责对象范围，即从《管理办法》规定的“设区的市级”以上生态环境部门有关工作人员，扩大到“县级以上”生态环境部门及“其他负有监督管理职责的部门”的有关工作人员，有利于加强对于相关主管部门工作人员的监督管理及追责、处分。

（二十）重点排放单位追责：加大处罚力度、细化追责行为

在重点排放单位追责方面，《管理办法》的处罚金额相对而言缺乏力度，难以实现追责威慑的效果。《暂行条例草案》加大了处罚力度（将“处一万元以上三万元的罚款”，改为了“处五万元以上二十万元以下的罚款”），并从报告报送、数据记录、台账管理等方面细化了追责行为。

（二十一）违规追责：增加追责情形、加大处罚力度

在违规追责方面，《暂行条例草案》增加了追责情形，加大了处罚力度。例如，针对重点排放单位违规清缴的，规定“处十万元以上五十万元以下的罚款”；增加“违规核查追责”、“违规交易追责”、“机构交易追责”、“抗拒监督检查追责”相关规定，对核查机构弄虚作假、操纵碳排放权交易市场、违规进行交易、拒绝阻挠监督检查等行为，处以大额罚款等处罚，例如，对违法操纵碳排放权交易市场的，最高可在没收违法所得的同时，并处一千万元的罚款。本条充分表明了监管机构维护全国碳排放权交易市场健康发展，以期服务碳中和目标的愿望，以及对违法行为进行严惩的决心。但在“违规清缴追责”的问题上，相比2019年《暂行条例征求意见稿》的规定，即“重点排放单位违反本条例规定，未按时提交与其排放量相等配额的，由地方人民政府生态环境主管部门予以警告、限期履行清缴义务，并处按照该年度市场均价计算的碳排放配额价值2倍以上5倍以下罚款”，目前《暂行条例草案》规定的处罚力度仍有待进一步加强。

（二十二）信用惩戒：确立信用惩戒制度

《暂行条例草案》确立信用惩戒制度，即生态环境部“会同有关部门建立全国碳排放权交易主体和核查技术服务机构的信用记录制度，将相关信用记录纳入全国信用信息共享平台”，以期运用信用激励和约束手段，促进交易主体及服务机构依法诚信开展活动，维护市场正常秩序，营造诚信交易及服务环境。

（二十三）衔接条款：增加衔接条款

《暂行条例草案》增加了衔接条款，即规定：“违反本条例规定，给他人造成损失的，依法承担民事责任。违反本条例规定，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

（二十四）地方交易市场：明确地方交易市场过渡规则

《暂行条例草案》明确了地方交易市场过渡规则，即本条例施行后，不再建设地方碳排放权交易市场；本条例施行前已经存在的地方碳排放权交易市场，即碳排放权交易试点时期建立的碳交易市场，应当逐步纳入全国碳排放权交易市场，并应当参照本条例规定在碳排放配额的核查清缴、交易方式、交易规则、风险控制等方面建立相应管理制度等。

三、结语

建立、完善全国碳排放权交易市场是实现碳中和目标的重要路径。《暂行条例草案》几经修改，随着2021年5月26日，生态环境部正式宣布，拟于今年6月底前启动全国碳市场上线交易，条例的正式颁布指日可待。期待《暂行条例草案》能够进一步完善，充分发挥其纲领性作用，促进碳排放权交易的健康有序运行，充分发挥碳排放权交易市场“准金融市场”的功能和作用，助力碳达峰、碳中和目标的实现。

延伸阅读：

生态环境部：关于公开征求《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》意见的通知