碳达峰难题下 内蒙古需要“壮士断腕”

能源大省内蒙古在“双碳目标”提出后倍感产业转型和能源转型压力，需要中央政府政策和金融支持。

4月末，一场有2000多名地方政府官员和企业代表参加的培训活动在呼和浩特召开，培训的主题是节能减排和碳达峰。在此之前，以广袤草原著称的内蒙古自治区刚刚因为关闭比特币矿场的严厉措施而吸引了全球目光。内蒙古的比特币挖矿算力曾一度占全球7.66%。

在“2030年碳达峰、2060年碳中和”的要求下，高能耗的比特币“淘金热”在内蒙古正快速褪去。关停“矿场”仅仅是内蒙古在碳达峰路上迈出的第一步。中国工程院院士、国家气候变化专家委员会名誉主任杜祥琬在中国新闻社与能源基金会5月中旬举办的“国是论坛”上提出，实现碳达峰意味着在经济高质量增长的同时进一步降低碳强度（单位GDP所排放的二氧化碳）。降低碳强度有两个实现途径，一是降低能耗强度，通过产业结构调整来降低单位GDP的能耗；二是优化能源结构，用非化石能源替代化石能源。

这两条路径对内蒙古来说都不容易，它既是经济欠发达地区，又是煤炭资源丰富地区，产业结构和能源结构调整存在难题。在能源基金会的分析中，内蒙古碳排放仍在快速增长，人均碳排放位居全国第一，在2018年达到22.8吨二氧化碳当量，远超联合国环境规划署统计的中国人均碳排放量（不到10吨）。能源基金会预测认为，内蒙古将是中国最晚碳达峰的省份之一，预计在“十五五”（2026-2030）期间实现达峰。内蒙古环保部门甚至预计该省要到2035年才能达峰。

依赖高耗能产业，经济亟待转型

内蒙古作为能源大省，经济发展主要依靠煤化工、钢铁等高耗能产业。“十三五”期间，内蒙古没能完成能源“双控”目标。中国国家发改委环资司发文称：2016年到2019年，内蒙古能耗强度累计上升了9.5%，能源消费总量也远超 “十三五”增量目标。这个趋势在2020年依然没能得到改善。在其他省市纷纷实现了能源“双降”的时候，内蒙古反而迎来了“双升”。

讽刺的是，能源“双升”并未显著拉动内蒙古的经济。在消耗了全国5.2%的能源的情况下，内蒙古经济总量仅占全国的1.7%。能源基金会低碳转型项目主任兼战略规划主任傅莎在国是论坛上提出，在“十三五”末期，内蒙古的GDP几乎没有增长，这意味着它原有的经济增长模式没有办法再创造新的动能。

拿内蒙古的支柱产业之一煤化工来看，煤制油、煤制气等项目多数已经不再有利可图。北京大学能源研究院特聘研究员杨富强告诉中外对话，以大唐集团为例，刚开始在内蒙古锡林郭勒盟地区部署煤化工项目，是想以当地成本低廉的劣质褐煤生产国内急需的天然气、烯烃等产品。但实际上，褐煤质量差、成本高、开采过程对水资源和环境危害大，随着油气价格快速下降，巨大的投资把企业拖进了“无底洞”。根据界面新闻2016年的报道，大唐煤化工2014至2016三年累计亏损超过116亿元。

但内蒙古政府认为，该省承接的一批煤电、煤化工、钢铁、电解铝项目是响应国家政策要求。当地发改委相关负责人在接受《中国新闻周刊》采访时称，希望国家在下发地方“十四五”碳强度指标时，对列入国家规划布局或核准批复的重大项目实行碳排放单独核算，对外送煤制气等产品核减碳排放量。他们认为，内蒙古在全国的功能定位客观上造成了碳排放刚性增长。

“可以理解内蒙古政府保发展的想法，但在工作方向上这不利于国家双碳目标的实现。”世界自然基金会（瑞士）北京代表处能源转型项目主任王伟康对中外对话说，内蒙古政府可以从建设性的角度出发，看看有哪些新的发展可能，聚焦产业转型升级，国家层面也需要对内蒙古的转型提供更多的支持和帮助。杨富强也认为，将减碳的负担全部压给内蒙古等能源大省并不完全合理，但他向中外对话强调，作为利益相关方，内蒙古既然享受了项目收益，就不能推脱关系，“有收益就需要分摊碳指标，地方要厘清应承担的义务与责任”。

对于内蒙古产业结构如何转型，傅莎提出了一些建议。她认为，煤化工基地可以转型为绿氢化工基地，以清洁的可再生能源替代燃煤，生产甲醇、烯烃等化工产品。此外，内蒙古有可再生能源发展的巨大潜力，可以依托市场就近发展相关的产业链。在这个基础之上，内蒙古还可以进一步探索以可再生能源为主的、本地的热力系统，比如利用当地工厂和电厂的余热解决供热问题，不需要新建燃煤锅炉。

傅莎对内蒙古正大力发展的大数据产业也很看好，风电和光伏能为数据中心提供绿电，凉爽的天气也有利于数据中心散热。她认为可以借助大数据的发展，如建设智慧工厂、配备智能能源管理系统等方式，收集、分析数据并控制能源分配和使用，提高能效，给内蒙古的产业转型提供机会。

煤炭大省还是可再生能源大省？

内蒙古煤炭资源丰富，是中国重要的煤炭供应保障基地。“十三五”以来，内蒙古煤炭总产能达到13.4亿吨，占全国的1/4。根据最新的中国能源统计年鉴，2019年内蒙古供电和供热占煤炭消费总量的50%左右，火力发电占该地区总发电量的84%左右，煤电依然占能源消费主导地位。

在“十三五”期间，内蒙古审批核准的煤电规模在全国位列第一，达2590万千瓦。这还是在国家能源局对该省2020年煤电建设“亮红灯”的情况下，“红灯”意味着不能核准和开工建设新的省内自用产能。据杨富强统计，内蒙古“十三五”的煤电存量项目有1.1亿千瓦。

傅莎认为内蒙古煤电项目的激增是因为“十三五”部署的四条外送特高压线路配套了大量煤电厂。根据新华社2016年的报道，当时内蒙古在大力投资煤炭相关产业以化解产能过剩问题，希望变“输煤”为“输电”，并将其视为“增加效益、减少污染、保护环境”的手段。内蒙古自治区经信委主任王秉军在受访时指出，特高压项目和煤化工项目将消化当地80%的煤炭产能。

但五年后，政策要求可再生能源在电网中的比例提高：2021年发改委发布的指导意见提出，存量煤电项目要努力就近打捆新能源电力，外送输电通道可再生能源电量比例原则上不低于50%，优先规划建设比例更高的通道——这意味着电力接收方将更青睐“绿电”。

“对内蒙古来说，审批下来的煤电项目得上马运行，但这部分已经快卖不出去了，接收方不想要煤电了,” 傅莎告诉中外对话，“如果仅把煤电当做调节能源来支持可再生能源的外送，就要求煤电以非常低的效率运行，对内蒙古来说也会影响收益。”由此她也认为，“十四五”期间内蒙古煤电不一定会再有大规模的新增,“现在能源局在重新审视[内蒙古的煤电建设前景]，内蒙古也在重新做发展规划”。

内蒙古能源局6月17日印发的通知显示，当地政府正在“引导煤电由主力电源逐步向‘支撑型’、‘调节型’电源转变”，要求到2023年燃煤发电机组完成灵活性改造2000万千瓦，增加系统调节能力400-500万千瓦，以提升可再生能源的消纳水平。

事实上，内蒙古如果以可再生能源来满足新增的能源需求，将有利于碳达峰进程推进。内蒙古的机遇在于，它不光是煤炭大省，更是可再生能源大省，地广人稀、风光资源丰富。根据最新的中国能源统计年鉴，2019年内蒙古风力发电量排名全国第一，光伏发电量排全国第三。当地能源局也进一步提出，“十四五”期间，新能源项目新增并网规模要达到5000万千瓦以上，到“十四五”末，新能源发电装机力争超过1亿千瓦。

“壮士断腕”的碳达峰

碳达峰目标逼近，内蒙古的压力显而易见，当地政府提出希望得到一定的缓冲期，内蒙古发改委环资处相关负责人在接受《中国新闻周刊》采访时称：“用9年的时间，想把30多年来所形成的工业产业体系和能源结构扭转过来，难度很大！”

但多位专家向中外对话指出，越晚退出高耗能产业，越容易造成资产锁定和资产搁浅。杨富强向中外对话感慨：地方上将面临的“阵痛”可能不是十年，而是二三十年，“古语说‘壮士断腕’，那是需要很大的勇气的。但内蒙古必须加快转型、整治污染、负重前行”。

杨富强称，比如当地的煤化工产业，投资巨大，但多数已产生亏损，一旦3至4年都不盈利，后面就无法填平资产巨坑，“亏损了怎么办？就要早点关掉”。再比如石化行业，已经产生了产能过剩的情况，从西部运到东部需要高昂的运输成本，没有经济竞争力，还会带来污染和高碳排。

王伟康则指出，企业转型需要得到金融力量的支持。而以城市为单位做转型，需要更大的资金量，财政和资本市场的投入都不可或缺。“目前来看，产业动的比较快，地方政府认识也比较深，但是金融机构相对来说是有点慢的。”

她举例说，当地有以化工起家的民营企业注意到生态环保产业巨大的潜在商机，开始考虑转型，在内蒙古库布齐地区和河北张家口地区做了光伏集中式电站的开发、建设和运营。企业还在2014年成立了专门的生态修复公司，将植树造林做成了主营业务之一，边开展生态修复，边种植经济作物，将牧民、企业、政府等利益相关方联合起来，为当地创收。

放眼整个内蒙，这样的案例非常少。王伟康向中外对话解释：“民营企业本身去做这方面的转型是挺不容易的，既要投入资金来转型，又要保证项目收益，平衡利润和利息，以实现对金融机构的承诺，压力非常大。”

但中国银保监会政策研究局一级巡视员叶燕斐在上述国是论坛上提出，金融机构的参与需要各地去做一些有利于气候投融资的示范项目。“有了好的示范项目和技术，有了好的商业模式，资金就会源源不断进去，形成资金和实体经济的良性循环，”他说，“钱不是问题，问题是怎么样有回报。”

傅莎也认为，首先还是需要政府做好顶层设计，要想明白未来的路往哪里走。叫停比特币挖矿只是第一步，政府接下来应该着眼于碳达峰和碳中和目标，以两个目标为时间点倒推现在的工作重点。政府也应建立技术更新跟资本配置之间的联动，创新商业模式，产生新的产业机会。最后，政府还需关注社会影响，转型总会让某些现有利益方受损，也会让新的利益方获利，要实现公平转型，政府需要探索机制和渠道，建立配套兜底的政策措施。