人保资本张振华：法律视角下的“碳达峰、碳中和”

摘要：本文简要描述“碳达峰、碳中和”的基本概念和各国对此设立的时间表，从国际公约、中国法律法规和其他主要国家立法实践等三个层面呈现“碳达峰、碳中和”法律法规体系的构建，体现“碳达峰、碳中和”的正当性和紧迫性。同时进一步论证绿色金融作为“碳达峰、碳中和”目标实现路径的可行性和必要性，基于我国目前绿色金融政策体系和实践现状提出更好服务“碳达峰、碳中和”的相关对策。

一、“碳达峰、碳中和”之历史演进

（一）“碳达峰、碳中和”基本概念

世界资源研究所（WRI）认为，碳达峰（Peak Carbon Dioxide）是指处于某个时点，二氧化碳的排放达到峰值后不再增长，逐步慢慢减少。换言之，碳达峰目标达成之前，碳排放增速逐步趋于零；碳达峰目标达成之时，二氧化碳历史排放量达到历史最高值，也是由增转减的拐点。判断一个国家是否碳达峰的标准并不单指在某一年达到最大排放量，而是一个过程，即碳排放首先进入平台期并可能在一定范围内波动，然后进入平稳下降阶段，根据此标准综合得出实现碳达峰的国家。

根据联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）发布的《全球变暖1.5℃特别报告》，碳中和（Carbon Neutral）是指当一个组织或者社会一年内的二氧化碳（CO2）排放通过二氧化碳去除应用技术达到平衡，就是碳中和或者净零二氧化碳排放，即二氧化碳排放规模等于吸收规模。碳中和与净零排放（Net-zero emission）、气候中性（climate-neutral）既有联系又有区别。净零排放是指一个组织或者社会一年内所有温室气体（CO2-e,以二氧化碳当量衡量）排放量与温室气体清除量达到平衡时，就是净零温室气体排放。气候中性是指一个组织或者社会的活动对气候系统没有产生净影响。在气候中/立的语境下，还需要考虑区域或者局部的地球物理效应，例如辐射效应（比如来自飞机凝结轨迹的辐射效应）。比较而言，碳中和目标只与二氧化碳有关，而净零排放目标则包括所有温室气体，气候中立目标则需要考虑辐射效应等。通常情况下，对大多数以二氧化碳排放为主的组织或者公司而言，碳中和、净零排放和气候中立的内涵外延基本一致。对于航空业等行业组织而言，则需要非二氧化碳辐射效应等影响因素。

（二）世界各国碳达峰、碳中和时间表

2020年9月22日，中国国家主席习近平在第七十五届联合国大会上提出：中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，CO2排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。2020年12月，中国国家主席习近平在气候雄心峰会上发表重要讲话，宣布中国的自主贡献目标（见表1）。

表1 中国2030年自主贡献目标

资料来源：新华网，中原银行研究报告

中国作为世界上最大的发展中国家，承诺在30年的时间内完成从碳达峰到碳中和，是欧洲主要国家碳中和时间的一半，任务紧迫，面临的挑战前所未有（见表2）。

表2 主要国家碳达峰到碳中和时间跨度

资料来源：根据公开资料及中原银行研究报告整理

二、碳达峰、碳中和之法律法规体系

（一）国际公约及协定

《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》和《巴黎协定》是人类史上三个应对气候变化的基础性国际法律文本，为形成全球气候治理格局和和合作奠定法律基础。

《联合国气候变化框架公约》（以下简称“《公约》”）于1994年3月21日生效，是世界上第一个为全面控制二氧化碳等温室气体排放、应对全球气候变暖给人类经济和社会带来不利影响的国际公约，奠定了应对气候变化国际合作的法律基础，是具有权威性、普遍性、全面性的国际框架，至今已有190多个国家作为缔约方加入该《公约》。《公约》主要内容包括：（1）《公约》以及缔约方会议可能通过的任何法律文书的最终目标是：将大气温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够可持续进行的时间范围内实现。（2）确立国际合作应对气候变化的基本原则，主要包括“共同但有区别的责任”原则、公平原则、各自能力原则和可持续发展原则等。（3）明确发达国家应承担率先减排和向发展中国家提供资金技术支持的义务。《公约》附件一国家缔约方（发达国家和经济转型国家）应率先减排。附件二国家（发达国家）应向发展中国家提供资金和技术，帮助发展中国家应对气候变化。（4）承认发展中国家有消除贫困、发展经济的优先需要。《公约》承认发展中国家的人均排放仍相对较低，因此在全球排放中所占的份额将增加，经济和社会发展以及消除贫困是发展中国家首要和压倒一切的优先任务。

《京都议定书》（以下简称“《议定书》”）的全称是《联合国气候变化框架公约的京都议定书》，由联合国气候大会于1997年12月在日本京都通过，2005年2月16日正式生效。这是人类历史上首次以法规的形式限制温室气体排放，其目标是将大气中的温室气体含量稳定在一个适当的水平，进而防止剧烈的气候改变对人类造成伤害。为了促进各国完成温室气体减排目标，《议定书》允许采取以下四种减排方式：（1）两个发达国家之间可以进行排放额度买卖的“排放权交易”，即难以完成削减任务的国家，可以花钱从超额完成任务的国家买进超出的额度。（2）以“净排放量”计算温室气体排放量，即从本国实际排放量中扣除森林所吸收的二氧化碳的数量。（3）可以采用绿色开发机制，促使发达国家和发展中国家共同减排温室气体。（4）可以采用“集团方式”，即欧盟内部的许多国家可视为一个整体，采取有的国家削减、有的国家增加的方法，在总体上完成减排任务。

《巴黎协定》由第21届联合国气候变化大会（巴黎气候大会）于2015年12月12日通过，2016年11月4日正式实施。《巴黎协定》由全世界178个缔约方共同签署，是对2020年后全球应对气候变化的行动作出的统一安排，是继1992年《联合国气候变化框架公约》、1997年《京都议定书》之后，人类历史上应对气候变化的第三个里程碑式的国际法律文本，形成2020年后的全球气候治理格局。《巴黎协定》共29条，其中包括目标、减缓、适应、损失损害、资金、技术、能力建设、透明度、全球盘点等内容。从环境保护与治理上来看，《巴黎协定》的最大贡献在于明确全球共同追求的“硬指标”，要求各方将加强对气候变化威胁的全球应对，把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2摄氏度之内，并为把升温控制在1.5摄氏度之内努力。只有全球尽快实现温室气体排放达到峰值，本世纪下半叶实现温室气体净零排放，才能降低气候变化给地球带来的生态风险以及给人类带来的生存危机。

（二）我国相关政策及立法

政策层面，2014年《中美气候变化联合声明》中，我国首次提出2030年实现“碳达峰”的计划。2020年9月，习近平主席在联合国大会上提出中国将在2030年实现碳达峰，2060年实现碳中和。2020年10月29日，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，在“到二〇三五年基本 实现社会主义现代化远景目标”这一部分中提出：广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降。在“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”这一部分中提出，降低碳排放强度，支持有条件的地方率先达到碳排放峰值，制定二〇三〇年前碳排放达峰行动方案。全面实行排污许可制，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易。2020年12月召开的中央经济工作会议把碳达峰作为2021年八大工作重点之一。2021年3月5日，“扎实做好碳达峰、碳中和各项工作，制定2030年前碳排放达峰行动方案”等内容首次被写入政府工作报告。

立法层面，我国目前尚未制定保障碳达峰、碳中和目标和愿景实现的专门法律法规，但有一定的碳中和法治实践基础。早在2009年，十一届全国人大第十次常委会通过的《关于积极应对气候变化的决议》就要求“把加强应对气候变化的相关立法纳入立法工作议程”。近年来，我国开展了应对气候变化相关立法的实践探索。比如《大气污染防治法》《森林法》《促进科技成果转换法》《节约能源法》《可再生能源促进法》等，这些法规中或多或少涉及与碳达峰、碳中和目标相统一的条款。截至目前，在中央层面，制定了《清洁发展机制管理暂行办法》《中国清洁发展机制基金管理办法》和《碳排放权交易管理办法（试行）》等规范性文件。地方层面，青海省、山西省已经出台了省级《应对气候变化管理办法》，南昌、石家庄出台了市级《低碳发展促进条例》，上海、深圳等地针对应对气候变化工作出台了专项地方法规。司法实践层面，最高人民法院发布的《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》，将碳排放等应对气候变化案件作为四大类环境资源案件之一，“两省五市”中的试点所在地法院开始审理这一类案件。

（三）其他国家立法实践

欧盟是全球可持续发展潮流的引领者，持续推动碳减排立法工作，目前已将碳中和目标明确纳入法律规制之内。2008年1月至12月，为实现2020年气候和能源目标，欧盟委员会通过“气候行动和可再生能源一揽子计划”法案，内容包括欧盟排放权交易机制修正案、欧盟成员国配套措施任务分配的决定、碳捕获和储存的法律框架、可再生能源指令、汽车二氧化碳排放法规和燃料质量指令，由此形成了欧盟的低碳经济政策框架。该计划是最早具有法律约束力的欧盟碳减排计划，被认为是全球通过气候和能源一体化政策实现减缓气候变化目标的重要基础。2020年1月15日，欧盟委员会通过《欧洲绿色协议》，提出欧盟到2050年实现碳中和的碳减排目标，也为后来《欧洲气候法》的出台和将碳中和目标写进法律做好铺垫。2020年3月，欧盟委员会发布《欧洲气候法》，以立法的形式确保达成到2050年实现气候中性的欧洲愿景，从法律层面为欧洲所有政策设定了目标和努力方向，并建立法律框架帮助各国实现2050年气候中和目标，此目标具有法律约束力，所有欧盟机构和成员国将集体承诺在欧盟和国家层面采取必要措施以实现此目标的义务。[1]

美国联邦政府层面的规划节能减排起步较早，但后续受制于两党理念差异推进较慢。联邦政府层面早在1963年便签署《清洁空气法案》并沿用至今，是美国温室气体排放控制法案的蓝本，该法案授权美国环境保护署制定相关标准限值空气污染物排放。2003年，二氧化碳被纳入污染物管理范围。此后小布什于任期内先后签署《2005年能源政策法案》和《2007年能源独立和安全法案》推进清洁能源使用。奥巴马上任后，美国在碳气体减排领域取得重大进展。2009年12月哥本哈根联合国气候变化大会中，美国承诺到2020年将温室气体排放水平在2005年基础上减少17%，2025年前减排30%，2030年前减排42%。此后，奥巴马于2013年签署行政命令《总统气候行动计划》，并正式明确美国的二氧化碳减排计划，命令在总量层面重申美国将在2020年实现二氧化碳减排17%的目标（2005年的基础上）。虽然该计划在特朗普任期内被取消，但拜登上任后将其计划重启生效。该计划除了总量层面的约束外，还对实现路径提出了多项监管要求：一是发展清洁能源，在联邦层面首次制定电力企业碳污染标准。二是建设低碳先进的交通部门。三是节约能源提高能效。四是敦促联邦各级政府使用清洁能源减少联邦政府建筑碳排放，确保到2020年联邦政府机构发电中清洁能源占比达到20%。此外，奥巴马还在2015年宣布《清洁能源计划》，要求电力行业在2030年的碳排放比2005年减少32%（同样被特朗普取消，目前尚未重启）。拜登上任后签署《应对国内外气候危机》的行政命令，其中提出两点核心要求：一是2050年实现碳中和；二是2035年实现电力行业的全面脱碳。这也是美国首次以法律或行政文件的形式明确碳中和目标。预计拜登后续将进一步通过绿色基建法案的推进以实现碳中和目标。从美国过往的立法过程可以看出，两党对于碳中和的理念相差甚远。民主党通常支持和推动环境议题，而共和党则倾向于认为环境立法会导致管制、失业问题，当局政府对待气候变化的态度与执政者的风格息息相关。[2]

日本的碳中和行动和态度存在不确定性，承诺到2050年实现碳中和，在碳中和相关法律文件中对长期减排做出较为全面的技术部署，并强调技术创新。国际能源署数据表明，日本是2017年全球温室气体排放第六大贡献国，自2011年福岛灾难以来，日本在节能技术上有所努力，但仍对化石能源具有依赖性。为应对气候变化，日本政府于2020年10月25日公布“绿色增长战略”，确认了到2050年实现净零排放的目标，该战略旨在通过技术创新和绿色投资的方式加速向低碳社会转型。为减少因使用化学能源的温室气体排放，日本此前颁布的1997年《关于促进新能源利用措施法》、2002年《新能源利用的措施法实施令》等法规政策也可看作是日本实现碳中和目标的法律依据。此外，日本政府也发布了针对碳排放和绿色经济的政策文件，如2008年5月《面向低碳社会的十二大行动》及2009年《绿色经济与社会变革》政策草案。[3]

三、碳达峰、碳中和之金融支持路径

（一）绿色金融是实现碳达峰、碳中和目标的重要路径

2020年12月召开的中央经济工作会议首次将“做好碳达峰、碳中和工作”作为2021年重点任务。实现碳达峰、碳中和目标，不仅仅是做减法，剔除高污染、高排放的传统高碳行业；更要做加法，在经济发展和技术进步中，不断发展绿色低碳的节能环保产业，促进腾笼换鸟、新旧动能转换，在实现正向环境效益的同时，实现“六保”“六稳”。但是，绿色产业具有较强的正外部性，个体收益小于社会总收益，容易导致供给不足。绿色金融致力于通过有针对性的产品设计将环境效益的外部性内生化，并通过差异化的定价手段将外部性的成本收益传导至实体企业，改变企业的回报率进而影响其生产经营和投资决策。大力绿色金融，有助于引导更多资本投向绿色低碳领域，实现产业结构和经济增长方式的转型升级。

中国通过生态固碳来实现碳达峰、碳中和“30.60”目标基本不具有可能性，鉴于时间紧、任务艰巨，更多是需要加强在节能减排和技术固碳的投入。多数研究认为，中国碳达峰、碳中和“30.60”目标将滋生出百亿级别的固定资产投资需求。2021年，中国人民银行行长易纲在中国高层发展论坛上称，“对于实现碳达峰碳中和的资金需求，各方面有不少测算，规模级别都是百万亿人民币”。清华大学气候变化与可持续发展研究院2020年10月发布的《中国长期低碳发展战略与转型路径研究》报告认为，中国碳达峰碳中和的实际减排路径，有可能是从2℃情景逐步向1.5℃情景过渡，因而需要的投资规模在127.2万亿~174.4万亿之间。国家发改委价格监测中心刘满平在《我国实现“碳中和”目标的意义、基础、挑战与政策着力点》中指出，“2030年实现碳达峰，每年需要资金3.1万亿元~3.6万亿元。2060年前实现碳中和，需要在新能源、先进储能、绿色零碳建筑等领域新增139万亿元”。如此巨大的资金需求，仅靠政府资金是不可能的，需要包括金融体系在内的市场资金充分参与，这也是绿色金融会在“30.60”目标的实现过程中居于主导地位的主要原因之一。

（二）我国绿色金融政策框架体系

2016年8月31日，多部委联合发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》，这是全球首个由中央政府部门制定的绿色金融政策框架，堪称我国绿色金融发展总纲领。2020年10月29日，深圳发布的《绿色金融条例》是我国第一部绿色金融法律法规，也是深圳作为中国特色社会主义先行示范区的具体实践。除深圳在绿色金融方面先行先试外，还有两个政策要点作为绿色金融的指引：一是2017年以来，国务院先后批复浙江、江西、广东、贵州、新疆、甘肃六省（区）九地开展了各具特色的绿色金融改革创新实践，央行、发改委、财政部等七部门亦联合发布了各绿色金融改革创新试验区的总体方案。二是央行、发改委和证监会于2021年4月21日联合发布的《绿色债券支持项目目录（2021年版）》，使我国绿色债券更加聚焦绿色低碳发展战略，更好地为我国绿色金融发展赋能，推动绿色金融领域的国际合作。

目前的政策文件对绿色信贷、绿色金融债券、绿色债券（含银行间与交易所）、非金融企业绿色债务融资工具、绿色信托以及绿色投资等绿色金融工具进行了明晰和规范。2018年7月，人民银行印发《关于开展银行业存款类金融机构绿色信贷业绩评价的通知》，将绿色贷款余额占比、绿色贷款余额份额占比、绿色贷款增量占比、绿色贷款余额同比增速、绿色贷款不良率等指标纳入宏观审慎（PMA）考核。

（三）绿色金融更好服务碳达峰、碳中和的对策

“碳达峰”“碳中和”已成为当下金融行业里最热的关键词之一。基金公司正加紧发行以“碳中和”为主题的各类基金产品。2021年4月14日，全市场首只低碳ETF——鹏华中证内地低碳经济主题ETF（159885）正式上市。多家公司新推的ETF新产品也将“碳中和”作为重要卖点。2021年以来，已有多个以“碳中和”命名的股权投资基金完成工商注册。3月31日，协鑫能科宣布与中金资本达成战略合作，双方共同设立一支以“碳中和”为主题的产业基金——中金协鑫碳中和产业投资基金，在资本层面助推移动能源生态建设。其中协鑫能科出资约51%，中金资本方面出资约20%，基金首期规模约40亿元，基金总规模不超过100亿元。4月21日，中海信托股份有限公司与中海油能源发展股份有限公司举行签约仪式，双方共同宣布，全国首单以CCER（Chinese Certified Emission Reduction，中国核证减排量）为基础资产的碳中和服务信托——“中海蔚蓝CCER碳中和服务信托”正式成立。该项目是国内首单以“碳达峰、碳中和”为目标开展的绿色信托业务，此次碳中和信托的交易结构为海油发展将其持有的CCER作为信托基础资产，交由中海信托设立财产权信托，再将其取得的信托受益权通过信托公司转让信托份额的形式募集资金，最终将募集资金全部投入绿色环保、节能减排产业。

中国绿色金融虽然起步较晚，但在国家支持和政策推动下发展迅速。虽然目前已经建立了多层次的绿色金融体系，但中国绿色融资中，绿色信贷占据绝对主体。根据平安证券研究所数据，从存量看，2020年末中国绿色信贷余额12万亿元，存量规模世界第一，占中国总贷款余额的6.9%；2020年末绿色债券存量8775亿元，虽位居世界第二，但仅占中国债券余额的0.8%。由此可见，我国绿色金融对绿色投融资活动的支持力度远远不够，尤其是直接金融的支持力度，应当尽快推动发展间接融资、直接融资并重的多层次绿色金融服务体系。

一是引导长期稳定资金参与绿色融资。和传统项目相比，绿色项目正外部性更强，而且其外部性通常不能得到有效补偿，因此绿色项目的回报率一般偏低、回报周期更长。解决绿色融资的资金缺口，可以引导保险、养老金和社保基金等长期资金参与绿色项目。对于保险资金而言，一方面可以通过债权投资计划、股权投资计划、资产支持计划、私募股权基金、产业基金、信托计划、PPP项目等形式，参与能源、环保、水务、防污防治等领域的绿色项目投资建设；另一方面，通过投资绿色债券等金融工具，参与绿色金融试验区等绿色金融体系建设，支持绿色金融发展。

二是加强绿色金融机构的能力建设。加强商业银行、券商、资产管理公司等金融机构的碳中和能力建设，建立客户信息档案，形成与企业碳排放水平相关的碳中和产品目录，对低碳环保改造领先的企业纳入营销白名单，营销团队对白名单客户的金融需求快速响应。同时，建立科学的考核评价指标，推动碳中和业务发展。加强数字化能力支持碳中和建设，积极运用大数据、区块链和人工智能等金融科技手段，建立覆盖全流程的信贷和投资管理体系，在绿色金融领域的前、中、后等全流程环节加大科技投入，提升绿色金融管理水平。

三是推动绿色金融产品体系创新。扩大绿色信贷资产证券化的参与机构范围，探索高效、低成本抵质押权变更登记方式，提升绿色信贷资产证券化市场流动性。发展基于碳排放权、排污权、节能量（用能权）等各类环境权益的融资工具，推动环境权益及其未来收益权切实成为合格抵质押物，发展环境权益回购、保理、托管等金融产品。

四是升级绿色风险管理方法。鼓励金融机构使用环境压力测试和情景分析等方法和工具，对金融机构在气候变化、环境监管和可持续发展等压力情况下面临的信用风险、市场风险和其他金融风险进行量化分析，并在资产配置和内部定价中予以充分考虑。同时鼓励银行和其他金融机构对环境高风险领域的贷款和资产风险敞口进行评估，定量分析风险敞口在未来各种情景下对金融机构可能带来的信用和市场风险。

五是优化绿色内部控制流程。建立健全差别化的绿色授信和投资管理机制，完善客户信用评级体系，从尽职调查、合规审查、授信审批、合同管理、资金拨付管理、贷后/投后管理等方面，实现对绿色金融业务和风险的全流程管理。碳排放不达标项目采用“一票否决制”，在交易或者投资合同中应当要求客户/标的企业提交环境和社会风险报告，增加相应的保证条款、承诺条款和救济条款，对有潜在重大环境和社会风险的客户应加强动态分析，并在资产风险分类、准备计提、损失核销等方面及时做出调整。

作者：张振华，人保资本投资管理有限公司风险管理部/法律合规部负责人

脚 注

[1] 杜群、李子擎：《国外碳中和的法律政策和实施行动》，载于《中国环境报》公众号。

[2] 《中国碳中和与欧美相比有何异同》，载于上海有色网，https://news.smm.cn/news/101433193。

[3] 杜群、李子擎：《国外碳中和的法律政策和实施行动》，载于《中国环境报》公众号。