中国“洋垃圾”禁令对全球固废贸易格局的影响

一、中国在全球固废贸易格局地位举足轻重

中国是世界第一大出口国，与此相反的是，2017年以前，中国都是全球最大的“垃圾”进口国。众所周知，废弃垃圾中有很大一部分是可以回收利用的，这部分被称为“再生资源”。上世纪七、八十年代，西方国家国内环境政策日趋严格，随之而来的则是较为昂贵的垃圾终端处理价格，因此欧美发达国家更倾向于出口废弃物。那时中国刚刚改革开放，正处于工业化快速推进时期，各类工业原料紧缺。于是进口价格低廉的“洋垃圾”，从中获取原材料成为经济之选。由此形成了以中国为主要进口国的“洋垃圾”跨国贸易格局。

据联合国统计数据显示，从1995年至2016年的20年间，中国的年垃圾进口量从450万吨增长到4020万吨，翻了近十倍，仅2016年中国就接收了世界上56%的出口垃圾。废纸和废塑料是中国进口量最大两类“洋垃圾”。2016年中国进口废纸2849.8万吨，占当年全球废纸出口总量的50%。美国是全球最大的废纸出口国，达到1828.9万吨，占全球废纸出口量的比重为32%，其次是英国和日本。2016年中国进口废弃塑料734.7万吨，占当年全球废弃塑料出口总量的65%。除了中国香港，废塑料主要来自美国、日本和德国。香港是中国内地的入境口岸，进口到香港的大部分塑料垃圾(2016年为63%)直接出口到中国内地。同时，中国也是以废铜、废铝为主的废有色金属最大进口国，主要来源地是美国、中国香港和澳大利亚。2016年中国废铜进口量为341万吨，占全球废铜贸易总量的40.9%，废铝进口量为195万吨，占全球废铝贸易总量的23.7%。

二、中国实施“禁废令”背景与内容

数十年来，“洋垃圾”进口为中国解决了一部分原料问题，但也带来了严重的环境污染。特别是在合法进口类目和许可证的掩盖下，不少不法分子将有毒有害固废进口到国内进行拆解、处理、再利用，形成了黑色垃圾处理链条。这个链条上的再生资源加工利用企业多为“散、乱、污”企业，污染治理水平低下，污染当地大气、水、土壤环境，对一些地区生态环境安全和人民群众身体健康产生不良影响。大量进口洋垃圾，除了污染之外，也对中国自身的资源再生产业健康发展造成了一定阻碍。在洋垃圾大量进口的情况下，国内长期存在轻回收重利用的情况，再生利用产能规模较大而分类回收体系迄今尚未完善。其后果是在资源再生企业处理大量进口固废的同时，国内越来越大规模的自产工业与生活垃圾得不到有效的回收和利用，浪费资源且形成污染。这种以“环境换资源”的做法与进口固废的初衷相违背，更与中国当前的绿色发展理念和生态文明战略相悖。

在此背景下，2017年7月18日国务院办公厅颁布《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》（简称“禁废令”），将废塑料、废纸等4类24种固体“洋垃圾”，调整列入了《禁止进口固体废物目录》，并从2018年1月开始实施。2018年4月再次调整了第二、第三批目录：将废五金、废船、废汽车压件、冶炼渣、工业来源废塑料等16种固体废物调整为禁止进口，自2018年12月31日起执行；将不锈钢废碎料、钛废碎料、木废碎料等16种固体废物调整为禁止进口，自2019年12月31日起执行。2020年11月24日，生态环境部、商务部、国家发展改革委、海关总署共同发布的《关于全面禁止进口固体废物有关事项的公告》中，明确提出从2021年1月1号开始，中国将全面禁止固体废物的进口。

同时，相关部门研究制定再生钢铁、再生铜、再生铝等原料的产品质量标准，用以界定固体废物和再生资源。《再生黄铜原料》《再生铜原料》《再生铸造铝合金原料》三项国家标准自2020年7月1日起正式实施。国内外经过预处理加工，并符合这三项原料产品质量标准的再生黄铜原料、再生铜原料，以及再生铸造铝合金原料，将按照产品进行管理，不再视为固体废物。《再生钢铁原料》国家标准于2021年1月1日起正式实施，凡是符合《再生钢铁原料》国家标准的产品不属于固体废物，可自由进口。再生塑料颗粒国家标准意见稿也已经出台，2021年12月1日即将实施。

正如上文所述，中国在废纸、废塑料、废有色金属等领域是世界最大进口国，地位举足轻重，因此，中国全面禁止“洋垃圾”进口的政策对全球固废贸易格局的影响必定巨大且深远，我们从短期影响和长期影响两方面进行分析。

三、短期影响

1、中国固废进口量急速下降

从2018年开始，随着禁止进口固体废物的方案逐渐落实，中国固体废物进口量大幅度下降，截止2020年底，全国固体废物进口总量为718万吨，较2016年减少了82%。其中下降幅度最大的是废塑料，从2016年的734.7万吨下降到了2019年的0.09吨，基本上杜绝了废塑料的进口。其次是废钢铁，2019年比2016年下降了约91%，废纸下降了约64%，废有色金属下降了约44%。

图1 2013-2020年中国固废进口量变化趋势（万吨）

数据整理：商务部 海南省绿色金融研究院

2、东南亚等国固废进口量上升

对于面临处理大量国内垃圾难题的西方国家，短期内并不能够完全自行处理本国产生的垃圾，而是积极地寻找垃圾进口替代国满足本国需求。而处于经济发展的快速阶段、正在大力发展制造业的东南亚等国家则成为主要替代目标。经济相对滞后的这些国家为了制造业的增长，短期内会接受被转嫁的生态环境的破坏。因此在中国颁布这一禁令后，全球垃圾贸易的出口地向东南亚等国及印度转移，与此同时，伴随着潜在的环境污染转移。

废塑料出口目的地国主要转向东南亚。绿色和平组织东南亚分部统计，东南亚联盟国家（ASEAN）在2018年的废塑料进口量相较2016年增长了171%，总量由83.7万吨上升到226.6万吨。其中，马来西亚进口塑料垃圾数量最多，总量逾87万吨，相较2016年增长了300%。其次是越南，泰国位居第三，处于第四位的印尼也有超过32万吨塑料垃圾流入，这一数字在短短12个月内飙升近250%，垃圾出口最多的国家是德国、英国、美国和日本等发达国家。

废纸出口则转向了印度及东南亚国家。2021年上半年，美国废纸最大的出口国为印度，该国总计进口了240万吨的废纸，占同期美国废纸出口总量的四分之一以上。而在2017年，中国进口的废纸占美国所有废纸出口总量的66%，2021年这个数字则为3%。其它进口国包括墨西哥（110万吨）、泰国（104万吨）、越南（102万吨）等。就泰国而言，其在2021年上半年自美国进口的废纸比2020年同期进口的28.8万吨增加了260%。

图2 2021年上半年美国废纸出口目的地情况

数据整理：Recycling, Inc. 海南省绿色金融研究院

废金属方面，随着中国对再生钢铁、再生铜和再生铝标准的实施，中国提高了废金属进口质量的门槛，于是低品位金属废料出口到马来西亚等东南亚国家，以进行清洁和加工，然后再运往中国。近年来，马来西亚已经成为废金属进口和处理中心，从美国和欧洲等地进口废铝和废铜，加工成高品位的再生铝和再生铝，再出口到中国。2020年，马来西亚是美国第一大废铜废铝出口目的国，总计对其出口废铝约41.8万吨，废铜约20万吨。

3、发达国家废料出口量总体萎缩

尽管印度和东南亚等国废料进口增长一定程度上缓和了中国“洋垃圾”禁令产生的影响。但是由于其处理能力无法和中国相比，因此，总体废料的出口受到限制。受影响最大的品类是废塑料、废纸，受影响最大的国家是美国、德国、日本等传统废料出口国。

全球废塑料出口大国主要是美国、日本。在过去的二十年里，中国一直是美国最大的废塑料目的地。根据2012年的数据，美国有215万吨分类好的废塑料出口到其他国家，其中169万吨就出口到了中国。2019年上半年，美国共出口35万吨，同比去年同期的68万吨下跌了47%。而2018年的68万吨的出口量比2017年的95万吨下跌了29%。联合国贸易数据显示，美国在2019年的废塑料出口额为2.78亿美元，相比2017年已经下降了超过50%。禁令之前，中国（包括经由香港在内）从日本进口的废塑料约为130万吨，占日本废塑料出口量的80%以上。IGES的相关分析显示，2017年日本的塑料垃圾出口量为143万吨，2018年减少三成至101万吨。

根据《2019年全球纸业发展报告》数据显示，废纸出口量最大的五个国家是美国（1592.1万吨）、英国（418.3万吨）、日本（303.7万吨）、荷兰（249.3万吨）、法国（234.8万吨），其他出口量较大的国家有德国、意大利、加拿大、比利时、澳大利亚，上述10个国家的合计出口量下降14.2%。与2017年上半年的出口量相比，2021年美国废纸总出口量下降了12%。

美国等国的废金属出口基本上转嫁东南亚，废铜出口下降，废铝的出口略微上升，总体影响较小。根据CMRA数据，2018年美国向中国出口废铜量占总出口量比例由2016年的70%下降到了30%，下降幅度较大。由于与马来西亚的贸易发生了改变，总出口下降10%。美国是全球最大的废铝出口国，2017年到2020年，美国废铝出口增长了21.3%。废铝出口排在第二位的是德国，出口总体保持稳定。

图3 美国对中国、马来西亚及全球的废铜出口变化

资料来源：ITC

4、中国高品质再生资源成品进口量上升

中国“洋垃圾”禁令实施后，到2020年底，废料进口基本杜绝，但是由于国内对再生资源成品的需求缺口较大，使得再生塑料颗粒、再生纸浆、符合标准的再生金属进口增加。

中国由废塑料进口国向再生塑料颗粒进口国转变。由于中国禁废，很多国内的塑料企业纷纷转到越南、泰国、马来西亚、老挝等东南亚国家采购再生塑胶粒，部分塑料生产厂家也开始在劳动力成本低廉的越南、泰国、马来西亚、老挝等东南亚国家建厂，然后将生产好的再生塑胶粒进口到国内销售。据海关统计，2018年再生塑料总体进口量比2017年增长近一倍，总量超过200万吨，2019年达到400万吨。未来再生塑料颗粒国家标准的实施将进一步规范再生塑料颗粒的进口，提高进口再生原料的品质。未来走向将是低端进口颗粒将逐渐被拒国门之外，高品质进口颗粒将是主力来源。

中国再生纸浆进口量逐年快速上升。据海关数据统计显示，2020年进口178万吨，比2018年进口总量增长了约4.9倍。2021年1-8月份再生纸浆累计进口157.91万吨，与去年同期相比增长41.5%。我国进口的再生纸浆主要来自中国台湾、老挝、美国、越南、马来西亚5个国家及地区，从这个5个国家及地区的再生纸浆进口量占我国再生纸浆总进口量的88%。

图4 2019年1月-2020年8月我国再生纸浆进口情况

数据整理：海关总署 海南省绿色金融研究院

随着2020年国家政策的改变，高品质的再生铜可以自由进口，不再需要批文，各类铜制品企业对再生铜的需求大幅增加。数据显示，2021年上半年，我国累积进口82.14万吨再生铜，同比增长约91%。高品位铜主要由马来西亚等东南亚国家进口。尤其是2020年下半年以来，随着原铝进口利润走高，再生铝合金锭进口利润也在增加，铝合金锭单月进口量创下历史最大值。

四、长期影响

长期来看，全球垃圾贸易额将大幅下降，全球固废谁产生谁处理将成为明确的趋势。主要由于以下原因：

一是短期内不会再出现像中国这样发展如此迅速的制造业大国来消化巨量垃圾。就单一国家而言，其在全球贸易格局中的角色与其经济发展程度密切相关。比如，日本在2000年以前曾是废塑料的进口大国，但随着经济快速发展，现已成为废塑料的出口大国。中国作为最大的发展中国家，曾经是毫无争议的全球废料消纳基地，但是，随着中国经济的发展，中国经济已经步入到高质量发展阶段，生态环境在发展中的地位越来越重要，无法再承担进口垃圾所带来的生态成本。而纵观目前全球发展格局，短期内不会再出现像中国这样一个成长如此迅速的发展中大国。东南亚和印度等发展中国家可能在固废贸易格局中的重要性会提升，但这些国家的发展速度和体量并不足以使其取代曾经的中国成为全球废料回收中心。事实上，东南亚国家自己产生的固废已经不堪重负。联合国环境规划署2017年的报告指出，马来西亚、印度尼西亚、泰国、越南等ASEAN国家快速城市化，固废量大增，露天倾倒和焚烧现象日渐增多。由于规范和管理废物方面能力有限，废品回收大都由非正规部门负责。这促使马来西亚、泰国、印度、印度尼西亚等多国也相继颁布固体废物进口限制措施。

二是全球环保意识增强，固废“属地化”特征越来越明确。2019年5月10日，来自全球186个国家的代表在瑞士日内瓦一致通过了旨在控制有害废弃物国际转移的《巴塞尔公约》修正案。《巴塞尔公约》修正案决定将废塑料列入进出口限制对象，各国将检测、追踪流到境外的塑料垃圾。根据这项提案，包括美国在内的所有塑料垃圾出口国都必须事先获得目的地国家的许可，即所谓的“事先知情同意”制度。

在全球环境保护的意识下，再生资源的需求越来越大。废料的高出口同时也危害了发达国家和地区绿色发展。假如将这些废料留在国内而不是出口，则能够将其回收再利用，进而节约生产制造所需的电力能源。因此，原来固废出口大国积极转变思路，鼓励自行回收。目前，北美固体废物协会建议美国应尽可能地发掘国内市场，以降低对海外市场的依赖性。欧盟为了尽可能减少垃圾的产生及出口，正在着手推出新“塑料战略”，该战略是欧盟努力推进循环经济的一部分。

三是倒逼垃圾生产大国加强垃圾减量化、资源化和无害化利用等方面的研究。对于中国这一禁令的实施，发达国家必将思考处理垃圾的长久出路。传统垃圾出口国由于其高标准的环境保护要求和高劳动成本，倒逼其研发或引进更先进的垃圾回收处理技术，同时也将促使工业化国家积极推动国内居民消费习惯的改变，研制推广可再生、易降解材料的使用，从而降低处理垃圾的难度和时间成本。同样，中国正在成为消费大国，垃圾产生量越来越多，垃圾减量化、资源化和无害化利用技术在也不断研发中。在这个过程中，各国拥有先进垃圾处理技术和研发实力的再生资源企业有了到海外投资的机会。