政策解读 ∣ 坚持“三化”原则 聚焦减污降碳协同增效 拓展和深化“无废城市”建设

2021年11月2日，《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》）印发实施。为做好《意见》的宣传贯彻工作，生态环境部组织对《意见》进行系列解读，今天推出《坚持“三化”原则 聚焦减污降碳协同增效 拓展和深化“无废城市”建设》。

《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》）提出，“十四五”时期，推进100个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设，鼓励有条件的省份全域推进“无废城市”建设。我们要充分认识此项工作的重要意义，认真总结试点经验，以“无废”为主线，坚持“减量化、资源化、无害化”（简称“三化”）这一重要原则，抓住减污降碳协同增效这一关键，拓展和深化“十四五”时期“无废城市”建设工作，助力城市绿色低碳转型。

一、充分认识“无废城市”建设的重要意义

第一，“无废城市”建设是深入贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措。

加强固体废物治理是生态文明建设的重要内容，是实现美丽中国目标的应有之义。党中央、国务院高度重视固体废物污染防治工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设和生态环境保护摆在治国理政的突出位置，对固体废物污染防治工作重视程度前所未有。习近平总书记先后多次作出有关重要指示批示，主持召开会议专题研究部署固体废物进口管理制度改革、“无废城市”建设、生活垃圾分类、塑料污染治理等工作，亲自推动有关改革进程。

为探索建立固体废物产生强度低、循环利用水平高、填埋处置量少、环境风险小的长效体制机制，推进固体废物领域治理体系和治理能力现代化，2018年初，中央深改委将“无废城市”建设试点工作列入年度工作要点；12月，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，“无废城市”建设试点工作正式启动。

近日印发的《意见》进一步提出要稳步推进“无废城市”建设，就是贯彻落实习近平总书记重要指示批示精神的全面展开和深化，是习近平生态文明思想的具体实践，是落实党中央、国务院关于加强固体废物污染防治决策部署的具体行动。进入新阶段，“无废城市”建设承载着更重要的使命，将在减污减碳协同增效、助力城市绿色低碳发展上发挥更好更大的作用。

第二，“无废城市”建设是深入打好污染防治攻坚战和实现碳达峰碳中和的内在要求。

“十四五”时期，我国生态文明建设进入以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量由量变到质变的关键时期。

固体废物与废气、废水在污染环境及其治理之间存在着“三重耦合”关系。首先，未经处理的固体废物因雨淋、蒸发、风蚀、自燃、化学变化等作用而污染大气、水体、土壤和生物。其次，在废气、废水的处理过程中，一部分有害物质被转化成无害或稳定状态，大部分污染物则被转移到固相并以固体废物的形式进入环境，例如脱硫后的石膏、污水处理后的污泥等。再次，在固体废物处理处置过程中，同样存在污染大气、水体、土壤的风险；处理的最终形态还是固体废物，例如固体废物利用、填埋和焚烧过程及最终产物。因此，固体废物污染防治是环境管理的重要内容和需要管好的最终环节。

从这个意义上讲，一方面，固体废物污染防治本身是深入打好污染防治攻坚战的重要组成部分。《意见》提出，到2025年，固体废物和新污染物治理能力明显增强，并对固体废物污染治理的诸多方面提出了具体要求。另一方面，全面加强固体废物污染治理也是污染防治攻坚战由“坚决打好”向“深入打好”转变的重要体现，促进攻坚战拓宽治理的广度、延伸治理的深度，既协同推进水、气、土污染治理，又有助于解决这些领域治理后最终污染物的利用和无害化处置。

同时，固体废物污染防治“一头连着减污，一头连着降碳”。国内外的实践表明，加强固体废物管理对降碳也有明显作用。巴塞尔公约亚太区域中心对全球45个国家和区域的固体废物管理碳减排潜力相关数据分析显示，通过提升城市、工业、农业和建筑等4类固体废物的全过程管理水平，可以实现相应国家碳排放减量的13.7%～45.2%（平均27.6%）。中国循环经济协会测算,“十三五”期间发展循环经济对我国碳减排的贡献率约为25%。

试点实践表明，“无废城市”建设为系统解决城乡固体废物管理提供了路径，成为城市层面综合治理、系统治理、源头治理固体废物的有力抓手，对减污降碳发挥了很好效果，对深入打好污染防治攻坚和实现碳达峰碳中和有重要作用。

第三，“无废城市”建设是推动城市绿色低碳发展的有效载体。

与其他环境污染问题一样，固体废物问题的本质也是发展方式、生活方式问题。同时，固体废物既是污染物，也是“资源”。我国固体废物增量和存量长期处于高位是由于“大量消耗、大量消费、大量废弃”的粗放型生产生活方式造成的，源头减量化、过程资源化、末端无害化是固体废物污染防治的根本途径，这也是固体废物污染环境防治法确立的基本原则。

“无废城市”建设，是以新发展理念为引领，从生产生活领域入手，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，让固体废物尽可能多的源头减量和资源化利用、最大限度减少末端处置及环境影响的城市发展模式。开展“无废城市”建设，有助于加快推进城市绿色低碳转型，以高水平保护推动城市高质量发展、创造高品质生活。

2021年，全国人大常委会对新修订的固体废物污染环境防治法贯彻实施情况开展执法检查，总体看，尽管我国固体废物污染防治工作取得长足进步，但法律实施不到位的问题还较突出，在推动高质量发展过程中，固体废物污染环境防治还面临着许多深层次的问题和挑战，形势依然严峻，距离人民群众对优美生态环境的需求和期盼还有较大差距。

总之，我国固体废物环境污染形势严峻、治理任务艰巨、治理要求高，“无废城市”建设既是系统解决固体废物问题的综合途径，也是推动城市绿色低碳发展的有效载体。

二、全面总结和推广“无废城市”建设试点经验做法

2019年以来，生态环境部会同国家发展改革委等18个部门和单位，指导深圳等11个城市和雄安新区等5个特殊地区扎实推进试点工作。截至2020年年底，试点共完成改革任务850项、工程项目422项，形成一批可推广示范模式。

在工业绿色生产方面，通过优化产业结构、提升工业绿色制造水平，积极推动工业固体废物减量化与资源化。包头市统筹推进钢铁、电力等产业结构调整，不断提高资源能源利用效率，工业固废产生强度一年降低了4%。铜陵市、盘锦市、瑞金市等地通过“无废矿山”“无废油田”建设、废弃矿山生态修复从源头减少了工业固体废物产生量，将废弃矿山变成“绿水青山”，通过发展旅游观光，又将其转化为“金山银山”。

在农业绿色生产方面，通过与美丽乡村建设、农业现代化建设相融合，推动主要农业废弃物有效利用。徐州市开展秸秆高效还田及收储用一体多元化利用，许昌市“畜禽粪污-有机肥-农田”生态循环农业、西宁市“生态牧场”等模式，实现了秸秆、畜禽粪污高效利用。威海市推广多营养层生态养殖模式，建成14个国家级海洋牧场，推动浒苔、牡蛎壳等废物高值化利用。光泽县通过“无废农业”“无废农村”“无废圣农”建设，发展绿色生态产业、推进资源再生利用、实施清洁能源替代，助力全域实现碳中和目标。

在践行绿色生活方式方面，通过宣传引导，探索城乡生活垃圾源头减量和资源化利用。中新天津生态城打造垃圾分类精品示范小区，探索垃圾计量收费机制，奖惩并用，倒逼源头减量。重庆市等试点城市积极创建“无废”学校、小区、景区、机关等“无废细胞”，建立评价标准，营造共建共享氛围，推动公众形成绿色生活方式。雄安新区编制“无废城市”系列教材，作为选修课全面纳入新区教育体系。

在加强环境监管方面，通过信息化平台建设和制度创新，强化风险防控能力。绍兴市打造“无废城市”信息化平台，统筹整合各类固体废物管理系统，对固体废物实行全周期管理。北京经开区开展危险废物的分级豁免管理尝试，探索实施“点对点”资源化利用机制。三亚市通过制度引领、源头减量、海陆统筹、公众参与以及国际合作等多种举措，逐步形成“白色污染”综合治理模式。

随着试点工作深入，“无废”理念逐步得到较广泛推广，“无废城市”建设呈现出由点到面发展的良好态势。浙江省率先印发《浙江省全域“无废城市”建设工作方案》，在全省推开“无废城市”建设；广东省发布《广东省推进“无废城市”建设试点工作方案》，探索建设珠三角“无废试验区”；重庆市与四川省共同推进成渝地区双城经济圈“无废城市”建设。

三、扎实做好“十四五”时期“无废城市”建设工作

“十四五”时期拓展和深化“无废城市”建设的工作思路和目标是：深入贯彻习近平生态文明思想，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，统筹城市发展与固体废物管理，坚持“三化”原则、聚焦减污降碳协同增效，推动100个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设。到2025年，“无废城市”固体废物产生强度较快下降，综合利用水平显著提升，无害化处置能力有效保障，减污降碳协同增效作用充分发挥，基本实现固体废物管理信息“一张网”，“无废”理念得到广泛认同，固体废物治理体系和治理能力得到明显提升。

“无废城市”建设的主要任务包括：一是科学编制实施方案，强化顶层设计引领。“无废城市”建设要与深入打好污染防治攻坚战相关要求、碳达峰碳中和等国家重大战略以及城市建设管理有机融合，一体谋划、协同推进。二是加快工业绿色低碳发展，降低工业固体废物处置压力。重点是结合工业领域减污降碳要求，加快探索重点行业工业固体废物减量化和“无废矿区”“无废园区”“无废工厂”建设的路径模式。三是促进农业农村绿色低碳发展，提升主要农业固体废物综合利用水平。重点是发展生态种植、生态养殖，建立农业循环经济发展模式，促进畜禽粪污、秸秆、农膜、农药包装物回收利用。四是推动形成绿色低碳生活方式，促进生活垃圾减量化、资源化。重点是大力倡导“无废”理念，推动形成简约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式和消费模式；建立完善分类投放、分类收集、分类运输、分类处理系统。五是加强全过程管理，推进建筑垃圾综合利用。重点是大力发展节能低碳建筑，全面推广绿色低碳建材，推动建筑材料循环利用。六是强化监管和利用处置能力，切实防控危险废物环境风险。重点是实施危险废物规范化管理、探索风险可控的利用方式、提升集中处置基础保障能力。七是加强制度、技术、市场和监管体系建设，全面提升保障能力。

“无废城市”建设是一项系统工程，需要凝聚各方共识，强化要素集聚，形成工作合力。“无废城市”建设是需要当地党委、政府统筹组织开展的一项综合性工作，需要加强统一领导，建立工作机制。要建设好“无废城市”，组织领导、制度建设、技术支撑、市场培育、资金保障、监管强化、大数据助力、宣传发动等八大措施缺一不可，必须集成发力；建立政府主导、部门齐抓共管、企业主体、市民践行的运行机制。国家和省级相关部门负责做好“无废城市”建设各项工作的组织和指导。

“无废城市”建设是党中央、国务院作出的重大决策部署，是一项重要的政治任务。相关部门和城市要切实提高政治站位，充分认识“无废城市”建设的重要意义，抢抓机遇、真抓实干，为推动固体废物治理体系和治理能力现代化，为深入打好污染防治攻坚战、推动实现碳达峰碳中和、建设美丽中国作出贡献。