经典案例 | “暗管”偷排 违法性质认定争议

【裁判要旨】

1.从立法目的解释，“暗管”应理解为通过隐蔽的方式达到规避监管的目的而设置的管道。要判定行为人排放水污染物的行为是否符合“私设暗管”的方式，应从该行为人的行为目的进行判断。若该行为的目的在于规避监管方式，那么应认为符合暗管性质。

2. 若行政相对人在听证程序中提出异议，行政机关即使通过集体审议作出了不予采纳的决定，也应当在作出行政处罚决定前或者作出行政处罚时采取合理的方式，告知其是否采纳的意见及理由。

【相关法条】

1. 《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条 禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞、私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。

2. 《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条 违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整顿，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：

（一）未依法取得排污许可证排放水污染物的；

（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；

（三）利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的；

（四）未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的。

南通某生物工程公司生物工程有限公司与南通市港闸区环境保护局行政处罚一审行政判决书

(2018)苏**行初106号

原告：南通某生物工程有限公司

被告：南通市港闸区环境保护局

原告南通某生物工程有限公司（以下简称某生物工程公司）不服被告南通市港闸区环境保护局（以下简称港闸环保局）行政处罚一案，于2018年7月25日向本院提起行政诉讼，本院立案受理向被告港闸环保局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年10月17日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

2018年5月2日，被告港闸环保局作出港闸环罚[2018]33号《行政处罚决定书》，认定原告利用雨水管道排放水污染物，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第一款第三项和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条之规定，对原告作如下处罚决定：立即改正违法行为，并处以罚款人民币七十五万元。

经审理查明，2018年1月26日，南通市环境保护局将原告需要配套建设的环境保护设施未建成且未通过验收、涉嫌废水通过雨水井偷排、危险废物露天堆放且未粘贴危险废物标识等违法问题交由被告港闸环保局调查处理。2018年1月29日，被告港闸环保局就原告废水通过雨水井偷排的违法行为立案。

本院认为，本案审查的是被告港闸环保局作出的行政处罚决定的合法性，主要包括被告港闸环保局认定的事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。对此，本院详述如下：

1.关于认定事实是否清楚。2018年1月18日，南通市环保局对原告进行检查时发现原告生产过程中产生的精馏残渣吨桶露天存放，未粘贴危险废物标识，厂区雨水井中存在污水等问题，并依法依程序由第三方南通市环境监测中心站、江苏某环境科技有限公司对厂区内雨水井和厂区围墙外雨水井及永兴路辅道上雨水井中污水进行采样检测，结果显示原告厂区内东北侧5#井污染因子严重超标，而且原告厂区内5#井和永兴路辅道上1#井中均含有污染因子三氯乙烷且均严重超标。2018年2月2日原告法定代表人葛某接受被告调查时陈述原告主要从事三氯乙烷的生产，1月18日执法检查时堆放在厂区西侧的吨桶大多数装的是三氯乙烷，还有部分吨桶装的是清洗三氯乙烷和生产设备的废水；厂区围墙外4#井和厂区内东北侧5#井原来是不连的，后原告为了排水方便做了连通，之后用泥土做了封堵，因封堵不彻底，被雨水冲得有些渗漏，造成洒落厂区雨水井中的三氯乙烷流至厂外的雨水井中。本院认为，上述原告法定代表人反应的内容与被告现场检查（勘察）笔录、现场检查示意图、现场照片、现场视频能够、检测报告相互印证，内容一致，且均由原告法定代表人葛某签字确认，足以证明被诉行政处罚决定认定的原告利用雨水管道排放水污染物的违法事实存在。

2.关于被告港闸环保局适用法律是否正确。《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定，禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞、私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。关于被告将上述原告利用雨水管道排放水污染物的行为认定为私设暗管、逃避监管的方式是否正确的问题。本院认为，根据上述规定，私设暗管的目的在于规避监管方式，因此“暗管”应理解为通过隐蔽的方式达到规避监管的目的而设置的管道。

本案中，原告为了排放厂区内污水擅自将厂区围墙外4#井和厂区内东北侧5#井连通的行为，具有很强的隐蔽性，规避监管的目的明显，故被告港闸环保局据此认定原告上述利用雨水管道排放水污染物的违法行为属于私设暗管、逃避监管的方式之情形，并无不当。

《南通市环境保护局行政处罚自由裁量权适用规定》第十九条明确私设暗管排放水污染物50吨以下的罚款30万元，50-300吨罚款50万元，300-1000吨罚款60万元，1000吨以上罚款80万元，超标3倍以上的，系数加0.5；该规定第五条还列举了七种应当增加系数从重处罚的情形，其中明确两年内因类似环境违法行为受过环保行政处罚的系数加1。

本案中，原告通过雨水管道外排的废水中污染因子浓度均超过国家标准3倍以上，其2016年10月26日曾因未获得环保竣工验收的情况下擅自投入生产被行政处罚，故被告港闸环保局依据上述法律规定结合案涉违法行为的事实、性质、情节及危害程度，参照上述裁量权适用规定，对原告处以立即改正违法行为并罚款人民币七十五万元的处罚，于法不悖。关于原告提出其擅自连通雨水井的行为已经南通市政管理处处理，因未提供任何证据，在此不予理涉。

3.关于被告港闸环保局行政行为程序是否合法。本案中，2018年1月26日，南通市环境保护局将原告相关违法问题交由被告调查处理。2018年1月29日，被告就原告存在废水通过雨水井偷排的违法行为立案。2018年4月12日，被告作出港闸环罚告（2018）10号行政处罚事先（听证）告知书，告知原告拟作出行政处罚的内容、事实和理由、依据及依法享有陈述申辩和申请听证的权利，并于次日送达原告。2018年4月13日，原告申请听证，4月25日，被告组织听证会听取了原告意见。5月2日，被告就原告在听证程序中提出的问题召开审议会议，决定不予采纳原告的听证意见，并作出案涉港闸环罚（2018）33号行政处罚决定书，于5月4日送达原告。以上程序符合法律规定。但需要指出的是，对于原告在听证程序中提出的异议，被告虽通过集体审议作出了不予采纳的决定，但应当在作出行政处罚决定前或者作出行政处罚时采取合理的方式告知其是否采纳的意见及理由，希望被告在今后的工作中予以改进。

关于原告提出举报人参与取样、所取水样的真实性无法确定等问题，本院认为，首先，案涉采样过程由南通市环境监测中心站技术人员进行，有现场照片、视频等予以证实，且制作了废水监测现场记录、送检单，法定代表人葛某均签字确认，检测过程由有资质的机构依据相关技术规范完成，程序无违法之处；其次，任何单位和个人都有义务保护环境，并有权对污染损害环境的违法行为进行检举，协助执法机关对违法行为进行打击，所以即便有原告所述的举报人在取样时参与打开水井、搅拌，但该行为并不会影响采样检测过程和结果的合法性。

综上，被告港闸环保局作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告南通某生物工程公司生物工程有限公司的诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由原告南通某生物工程公司生物工程有限公司负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状。