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系列报道①:EOD 践行“两山”理念的模式创新

2022-01-27 09:49来源:环境经济杂志作者:陈婉关键词:EOD模式生态环境导向生态环境治理收藏点赞

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生态环境项目具有广泛的外部性和公益属性,决定了它们初期投入大、项目回收期长的特点,项目直接产生的经济收益有时难以覆盖建设成本,因此生态环境项目融资成为突出的难题。如何通过模式创新与机制设计,将生态环境治理后的“绿水青山”变为“金山银山”,实现产业和区域的可持续发展?

或许生态环境导向的开发(Eco-envionment-oriented Development,以下简称EOD)模式能够回答这一问题。

中国工程院院士、生态环境部环境规划院院长王金南指出:“构建‘两山’转化机制,推动生态产品价值实现,是新形势下生态文明建设的一种创新模式。而EOD模式是践行‘两山’理念,推动生态产品价值实现的有效路径。”

EOD模式是“绿水青山就是金山银山”理念在项目运作与实操中的具体应用,是破解生态环境治理与产业发展瓶颈的有效途径,也是实现生态环境治理创新发展的有益尝试。

破解难题应运而生

“公益性生态环境治理投资主要来源于各级政府财政预算资金、地方债券、社会资本等。”生态环境部科技与财务司投资处处长逯元堂介绍,目前,公益性生态环境治理项目面临总体投入不足、投融资渠道不畅等问题,表现在产业方面即为环保产业潜在市场难以转化为现实市场。以政府投资为主的格局与财政资金有限之间的矛盾,造成环保产业潜在市场与现实市场存在较大差距。同时,由于投资回报机制与生态产品价值转化机制不健全,生态环境治理投入与生态环境质量改善带来的价值提升脱节,环保产业缺乏自我“造血”功能,可持续发展能力有待提高。

生态环境部环境规划院产业研究室主任赵云皓认为,生态环境优势转化为社会经济优势的政策制度尚不完善,生态产品价值实现路径尚未打通;生态产品自身“难度量、难抵押、难交易、难变现”,转化能力明显偏弱;生态环境保护总体投入不足,资金缺口较大,社会资本和金融机构因项目缺乏投资回报机制,难以参与生态环境保护治理。

“在习近平生态文明思想的指导下,我国生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化。‘绿水青山就是金山银山’理念揭示了发展与保护的本质关系,指明了实现发展与保护内在统一、相互促进、协调共生的方法论。”王金南告诉记者,“两山”实践重点聚焦两个问题:一是怎么发展,夯实“绿水青山”是“金山银山”实现的基础,将“绿水青山”的生态产品价值转化为“金山银山”的经济价值;二是如何保护,实现“金山银山”是“绿水青山”长久维持和保护的物质保障,社会经济发展同时加大生态环境保护的投入力度,实现生态产品保值增值。

统筹和平衡区域社会经济发展与生态环境保护是一项复杂的系统工作,涉及土地利用、资源开发、产业导入、财政收支、环保投资等相关政策、制度、举措的协调与统一。在此背景下,迫切需要一种有效的模式,能够将政府统筹施策与市场配置资源高效统一、落到实处,实现生态环境治理与生态产品相关产业开发一体化实施、“一揽子”推进,相互促进的同时带动相关企业、金融机构等多元参与投融资与项目实施,推动区域绿色高质量发展。

由此,EOD模式应运而生。

肥瘦搭配,组合开发

何为EOD模式?官方给出的解释是,EOD模式是以生态保护和环境治理为基础,以特色产业运营为支撑,以区域综合开发为载体,采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合,统筹推进,一体化实施,将生态环境治理带来的经济价值内部化,是一种创新性的项目组织实施方式。

简而言之,EOD模式就是通过生态环境治理与产业开发项目肥瘦搭配、组合开发、统筹推进,以产业盈利反哺生态环境治理,努力实现项目整体收益与融资自求平衡。

EOD模式下,生态环境治理成效为产业开发带来增量收益,并依靠产业开发反哺生态环境治理的投入,有效缓解了政府投入的压力,并有利于企业(社会资本)和金融机构参与项目投入,有效破解了生态环境治理与产业发展的瓶颈。

逯元堂表示,EOD模式通过统筹生态环境治理与产业发展、区域开发与持续运营、投融资与项目实施等,建立经济发展与生态环境保护之间的平衡点,把环境资源转化为发展资源,把生态优势转化为经济优势,是“绿水青山就是金山银山”理念在项目运作与实际操作层面的具体应用。

“EOD模式使产业发展和生态环境保护互为依托、有机融合,提升了区域发展的整体价值。”赵云皓告诉记者,良好的生态环境成为生产要素,为关联产业发展创造了条件,生态资源价值依托关联产业的开发使生态产品价值得以转化;关联产业的经营收益反哺到生态环境保护与治理投入中,保障了生态环境保护治理效果的持续稳定。

赵云皓表示,EOD模式充分运用市场化、商业化的方式,有效缓解了财政投入不足、缺乏投资回报机制等生态环保投融资问题,提高了区域绿色发展的效率。采用EOD模式实施的项目将产业开发和生态环保建设内容一体化实施,即由一个市场主体,统一投资建设与运营维护,作为一个项目统筹推进。实现产业高质量发展、收入反哺生态环保、资金筹措和融资平衡等都在一个市场主体内部完成,项目主体明确、边界清晰、统筹运作,大大调动了项目主体的主观能动性,也为市场化融资创造了条件,实现了生态产品价值高效转化,顺应了现阶段区域推动经济发展和保护相互统一的现实需要。

“EOD项目具备价值转化高效、投资收益平衡、环境效果持续等特点,符合当下加强生态环保投入、推进区域绿色发展的实际,有利于推动生态环境高水平保护,促进经济高质量发展。”赵云皓说。

生态环境部南京环境科学研究所生态文明中心高级工程师刘勇华表示,在EOD模式中,项目实施主体通过改善生态环境,用优良的生态基底吸引关联产业和人口,并将环境效应带来的社会效益增值进行提前锁定,实现区域整体溢价增值,并以此实现对生态环保产业的反哺,从而实现社会可持续发展。

以试点探索实施路径

近几年,EOD模式持续升温,相关政策出台愈加密集,金融产品日益丰富,受到广泛关注。环保圈、金融圈、地产圈、设计圈、基建圈……各个领域都在如火如荼地探讨,相关政策发布后,微信朋友圈甚至出现了“霸屏”式转发。

2016年11月,国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》中提出,探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式,成为EOD模式实施的“前身”。2018年出台的《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革,推动经济高质量发展的指导意见》首次明确提出探索开展EOD模式,推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展,在不同领域打造标杆示范项目。2020年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,要求创新环境治理模式,对工业污染地块,鼓励采用“环境修复+开发建设”模式。《关于扩大战略性新兴产业投资 培育壮大新增长点增长极的指导意见》指出,探索开展EOD等环境治理模式创新,提升环境治理服务水平,推动环保产业持续发展。

2020年,生态环境部会同国家发展改革委、国家开发银行印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》,向各地区征集生态环境导向的开发(EOD)模式试点备选项目。经审核,确定乌梁素海全流域综合治理项目等36个项目开展EOD模式试点。国家开发银行对符合条件的试点项目,发挥开发性金融大额中长期资金优势,统筹考虑经济效益和环境效益,在资源配置上予以倾斜,加大支持力度。2021年,第二批试点项目征集工作有序展开。

2021年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》,鼓励将生态环境保护修复与生态产品经营开发权益挂钩,对于开展荒山荒地、黑臭水体、石漠化等综合整治的社会主体,在保障生态效益和依法依规的前提下,允许其利用一定比例的土地发展生态农业、生态旅游来获取收益。9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》,提出探索多样化补偿方式,推进生态环境导向的开发模式项目试点。

EOD模式作为环境治理模式创新的重要内容,是落实创新发展理念的具体实践,通过先行试点、总结经验、探索路径,推进生态环境治理创新发展。

政企合作谋双赢

EOD项目将生态环境治理与产业开发项目融合为一体实施,要整体测算项目成本、收益,明确政府投资额度。对生态环境质量改善带来的溢价要合理预估,明确社会资本的合理回报。

逯元堂表示,将生态环境治理项目与关联产业开发项目融合实施,要对整体项目算好大账、长远账、整体账、综合账。

“这既要考虑产业开发项目自身的盈利能力,也要充分考虑生态环境质量改善的外部经济性;既要考虑产业开发项目自身的成本,也要充分考虑生态环境治理成本。”逯元堂告诉记者,要将生态环境治理项目与产业开发项目作为一个整体进行分析评价,以确保整体项目的合理收益为前提。既要开展项目财务评价,从项目的角度出发,计算项目范围内的财务效益和费用,分析项目的盈利能力和清偿能力,评价项目在财务上的可行性,也要开展社会评价和国民经济评价,从区域经济整体利益的角度出发,计算项目对区域经济的贡献,分析项目的经济效率、效果和对社会的影响。

可见,EOD模式的实施有利于生态环境保护与可持续发展,有利于生态产品价值实现以及自然资源的利用增值,也有利于地方经济增长、就业带动、经济发展质量提升。社会资本能够通过经营性项目获取足额回报,而地方政府也能在减少财政压力的同时带动地方经济可持续发展。

无疑,EOD模式的落地对于政府和企业意义非凡。

刘勇华介绍,就政府层面而言,一是转变了发展理念。在EOD项目实施过程中,要坚持生态优先,践行绿色发展理念,科学确定项目建设内容,将生态环境治理项目搭配资源、产业开发项目一体化实施,推动一、二、三产业融合发展,实现生态环境资源化、产业经济绿色化。

二是破解了投融资难题。资金相关的支持方式包括中央和省级专项资金、政府专项债、国际金融贷款、政府和社会资本合作(PPP)出资、政府投资基金投资等。对于专项资金,可依据EOD生态环境治理项目的建设内容,按照中央环保专项资金管理有关办法申请,内容主要涉及水污染防治、土壤污染防治、农村环境整治等。申请专项债的领域主要是污水处理设施与管网建设、垃圾处理与环卫处置建设等。同时,地方应将生态环境治理作为保障民生福祉的重要内容,支持EOD项目实施。对政府可行性缺口或政府付费额度过大的项目,在政府财力难以保障的情况下,需要依据项目收益能力合理调整项目建设内容,在改善生态环境质量,保障民生福祉的同时,减少政府财政资金支出的压力,有效应对财政投入不足、缺乏投资回报机制等生态环保投融资问题,提高了区域绿色发展的效率。

从企业层面来说,在EOD模式下,要将生态环境治理后的溢价反哺到生态环境治理等公益类项目的建设中。在保证合理利润的情况下,当项目收益能够完全实现反哺生态环境治理项目时,EOD项目资金筹措主要依靠企业自筹,不需要政府资金投入;当项目收益难以覆盖EOD项目全部投资、经营成本和合理利润时,在企业自筹的基础上,需要运用政府投资补贴或者政府和社会资本合作的方式,政府对项目予以补助或付费,以确保企业获得合理利润。

“这有利于做大做强企业,EOD项目实施内容包括生态环境治理与关联产业开发,对参与项目的企业主体综合能力要求较高,项目需求倒逼企业不断发展壮大。”赵云皓说。

“同时,也有利于激发企业创新”。赵云皓告诉记者,EOD项目由企业运用市场化、商业化方式推进投资建设与运营维护,在企业内部实现资金筹措和融资平衡、生态环境治理项目建设、关联产业高质量发展、经营收入反哺投入并实现盈利等,项目主体明确、边界清晰、统筹运作,大大调动了企业技术、管理等创新的能动性。

与PPP模式区别显著

自2014年我国大力推广PPP模式以来,绿色项目就成为我国PPP模式的主要适用领域。全国PPP综合信息平台管理库项目2021年11月末数据显示,全国PPP综合信息平台项目管理库累计入库项目已达10209个,项目总投资额16.1万亿元,其中与绿色发展相关的PPP项目数量排名位居前列。

PPP是推动基础设施和公共服务领域项目建设的重要手段。EOD理念应用到PPP模式之中,被称为“PPP+EOD”模式。不少专家认为,EOD理念越来越成为PPP项目探索城市可持续发展的重要路径,应进一步积极探索并实施“PPP+EOD”模式,推动我国PPP创新发展。

“采用EOD模式能够有效减少政府付费和可行性缺口补助,有利于推进PPP项目实施。”逯元堂告诉记者,EOD模式对环保投融资机制创新和实现环保产业持续发展具有重要意义。

这里,我们有必要知悉EOD模式与PPP模式的区别。

赵云皓介绍,PPP模式与EOD模式在项目层面主要有两个方面的显著区别。

一是运作模式不同。EOD模式是以生态环境治理为基础,采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,将生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合,一体化实施,是一种创新性的项目组织实施方式。PPP模式是EOD项目落地实施的具体运作模式之一。在政府财政承受能力允许的地方,鼓励EOD项目采用PPP方式实施。

二是回报机制不同。EOD项目更加强调收益性差的生态环境治理与关联产业开发项目有效融合、肥瘦搭配,提升项目的自身“造血”能力,在项目边界范围内力争实现项目整体收益与成本平衡,减少甚至无需政府资金投入。PPP项目回报机制主要包括政府付费、使用者付费、可行性缺口补助,生态环保PPP项目在一定程度上仍需要政府投入资金。公益性生态环境治理PPP项目多以运营期间政府付费为主,而EOD项目以关联产业收益反哺为主。涉及政府资金投入的,除规范的PPP项目外,EOD项目以建设期政府投资补助的方式投入,不能采取运营期间政府付费及其他可能形成地方政府隐性债务的方式。

此外,逯元堂提醒道,实施“PPP+EOD”项目需要统筹谋划。生态环境治理项目与关联产业的范围要明确,两者之间要具有较强的关联性。生态环境治理项目对关联产业具有明显的价值提升作用,如有利于生态环境治理与生态旅游、生态农业发展等。要统筹做好生态环境治理项目与关联产业之间的成本收益测算,力求自我平衡,合理规划项目内容与体量。要强化生态环境治理项目与关联产业的融合实施,一个主体一体化推进,避免割裂实施。需统筹好生态环境治理项目与关联产业开发项目之间的关系,合理地选择PPP、商业开发等项目实施模式。统筹考虑项目实施主体在产业开发、生态环境治理等方面的综合能力,强化资金、技术、人才等资源整合与企业之间的合作,实现优势互补。

“同时,要关注不同类型关联产业在EOD推进路径中的差异性。”逯元堂告诉记者,EOD模式正在探索中,生态环境治理和关联产业类型多、复杂性强,不同的生态环境治理项目与关联产业在融合发展中的推进路径存在较大差异,要因地制宜有针对性地破解推进中的障碍,总结EOD模式实施中的成功经验与失败教训,强化政策制度的协调性,有针对性地树立不同类型EOD模式样板,加强示范引导作用。

防止概念泛化

EOD模式是以可持续发展为目标,促进经济发展与生态环境融合共生,从而实现区域整体溢价增值,生态建设与经济发展相互促进。

逯元堂特别强调,EOD模式有其自身的特征与要求,其核心要义是将生态环境治理作为开发项目的投入要素,将生态环境保护产生的收益提前锁定,转化为对生态环境治理项目投入的反哺,减少公益性生态环境治理项目的政府投入。

逯元堂提醒道,实践中要防止EOD模式概念泛化,EOD项目要具备三个方面的特征。

一是实现产业开发项目对生态环境治理项目投入的反哺。提升生态环境治理项目的造血功能,降低公益性生态环境治理项目的政府投资,提高环保产业可持续发展能力是推进EOD模式的目标。将未来生态环境质量改善的溢价前置到生态环境治理投入中,使得外部经济性内部化,即生态环境治理的投入可以通过土地利用发展生态农业、文化旅游、健康养生、新能源等项目的收益获得,也可以从未来产业的开发或经营权,如矿产等资源开采权、基础设施特许经营权等方面获得。

“同时,项目实施的长效机制也是EOD模式实施的关键”。逯元堂表示,一方面,生态环境治理项目本身具有投入大、见效慢、回报周期长等特点,要建立长效的建设、运营与维护机制,强化EOD项目的运营属性,项目承担主体的选择要以产业开发运营企业为主,确保生态环境治理的效果和产业持续稳定的发展;另一方面,在政府层面,应探索建立EOD项目组织实施机制,包括项目统筹、部门协同、资金整合、监督管理等,解决EOD项目实施过程中机制上存在的瓶颈障碍和问题。

二是实现生态环境治理与关联产业开发项目的有效融合。EOD项目选择应充分结合当地的实际情况,因地制宜。EOD模式中的生态环境项目应以解决区域生态环境突出问题为导向,系统施治,主要涉及区域流域综合整治、生态修复与保护等公益性较强、收益性差的生态环境治理项目。生态环境质量的改善对关联产业开发具有明显的价值提升作用,通过加强统筹、整体实施,能够将未来溢价提前锁定并用于生态环境治理。生态环境治理与产业开发项目之间要具有较强的关联性,能够将“谁受益,谁补偿”“谁保护,谁受益”落实在项目实施层面。

三是采用一体化方式实施生态环境治理项目与关联产业开发项目。一体化方式实施是指将生态环境治理项目和产业开发项目作为一个整体项目,由一个市场主体整体实施,统筹推进,是EOD项目的充分必要条件。

试点效益显现新路径

目前,EOD模式正处于试点探索期。“试点是示范和推广的基础,通过试点取得经验后再加以推广。”逯元堂表示,EOD试点要在项目组织实施方式上创新,求精不求大,求效不求全,重在模式探索,总结经验,守正出新。EOD模式创新务必坚持依法依规,重在项目组织实施方式创新,不突破现有法规制度和政策要求,不能增加地方政府隐性债务。

2020年生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行启动EOD模式试点工作,同意36个地方政府和企业依托项目开展试点工作。目前,第一批36个试点项目正处于大力推进的关键时期,第二批EOD试点工作也已正式启动。

“EOD模式创新取得初步成效。”赵云皓告诉记者,各地因地制宜、多措并举,在产业融合、实施路径、政策机制等方面开展了有益探索。

赵云皓表示,从第一批EOD试点项目来看,EOD模式呈现的场景及其实施路径、收益来源等概括起来有四种情况,在EOD模式后续推进中有望出现更多的场景与路径。

一是通过区域生态环境综合治理,实现生态产品保值增值,通过大数据、大健康、大文旅等环境敏感型产业集聚区开发经营等实现了生态产品市场化转化。区域基础设施运营收入、产业收益和相关地产二级开发利润等能够覆盖EOD项目的成本。

二是通过矿山修复治理,盘活废弃矿山、工业遗址等存量资源,推进相关资源权益集中流转经营,并统筹实施生态环境系统整治和配套设施建设,提升教育、文化、旅游等综合开发价值。

三是通过生态环境治理强化区域独特的自然禀赋,发展高经济附加值的生态种养等,科学运用先进技术实施精深加工,拓展延伸生态产品产业链和价值链。依托优美自然风光、历史文化遗存,引进专业设计、运营团队,打造旅游与康养休闲融合发展的生态旅游开发模式。

四是开展荒山荒地、石漠化等综合整治,并合理利用一定比例的土地发展生态农业、生态旅游、清洁能源等产业,获取收益。

逯元堂告诉记者,目前,生态环境部正在推进建立生态环保金融支持项目储备库,加强EOD等适宜引入社会资金投入的重大项目储备。未来,EOD模式作为多元可持续的投融资模式,也将逐步成为项目组织实施的重要方式,推动生态环境治理项目落地和长效运维。


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