龚道孝：高质量系统化全域推进城市黑臭水体纵深治理

近日住房和城乡建设部、生态环境部、国家发展改革委、水利部四部委联合发布了《深入打好城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》（以下简称“实施方案”），《实施方案》提出系统治水、全域治水、生态治水、制度治水等新时期城市治水新思路新理念，为高质量纵深推进城市黑臭水体治理提供重要依据。

1 系统治水

一是强调科学编制系统化整治方案。据有关统计，截至2020年底，全国地级及以上城市2914个黑臭水体消除比例已经达到98.2%，因此，“十四五”时期，要在全面巩固已有治理成效基础上，进一步加强顶层设计，以高标准高质量科学制订系统化整治方案为引领，推动攻坚行动走深走实。做好系统谋划，突出综合效益，筛选技术可行、经济合理、效果明显的技术方法，做到源头减排、过程控制、系统治理。

二是强化城市区域流域统筹治理。治水要良治，良治的内涵之一是要用系统思维统筹水的全方位全过程全地域治理。《实施方案》明确，加强建成区黑臭水体与流域的协同治理，统筹协调上下游、左右岸、干支流、城市与乡村的综合治理。例如，我国南方地区，特别是长江中下游部分城市，水环境质量不高与外洪内涝等问题交织，应统筹分析省、市、区跨境界面污染物传输规律、洪涝调蓄与设施调度，实现综合整治、协同治理。

三是注重整体推进与重点突破相结合。黑臭水体治理要按照系统谋划、同步与分期实施结合，全面完整地推进治理工作。但同时需要注意的是，多数城市黑臭水体形成的主要原因集中在入河污染物超过水环境容量导致水体水质恶化方面，而形成这一问题的关键原因是当前城市污水收集水平仍不到位。《“十四五”城镇污水处理及资源化利用发展规划》指出，污水管网建设与改造滞后仍是我国城市污水收集处理领域的突出短板。我国城市生活污水集中收集率不高，人均污水管道长度与发达国家也有显著差距。本次《实施方案》继续延续污水提质增效政策要求，明确提出“到2025年城市进水BOD浓度高于100毫克/升的生活污水处理厂规模占比要达到90%以上”，直指当前城市排水管网清污混接、雨污混接的突出问题，把推进城镇污水管网提质增效作为突破重点。

四是要源头过程系统全过程治理。实施源头、过程、系统治理是全国三批黑臭水体治理示范城市的有效治理经验，在实施黑臭水体治理工作中，既要注重采取工程措施，削减污染入河，强化污染治理，更要注重源头管控，坚持节水优先，落实海绵城市建设理念，将节水、减排与治污相结合。《实施方案》强调，持续推进源头污染治理，加快建筑用地红线内管网混错接等排查和改造，抓好城市生活污水收集处理，推进城镇污水管网全覆盖，加快老旧污水管网改造和破损修复，结合城市组团式发展，采用分布与集中相结合的方式，加快补齐污水处理设施缺口。

2 全域治水

一是流域、城市、单元、社区分层次全域治理。《实施方案》指出，要开展精细化治理，提高治理的系统性、针对性和有效性。流域层面，要科学分析流域水环境容量与污染排放总量关系，掌握河湖干支流、湖泊和水库水资源、水生态、水环境、水安全本底情况，认识城镇地区与农村地区的污染排放与自然净化特征，统筹实施跨省、市界面污染控制及水资源调度工程，为城市层面治理工程创造良好实施条件。城市层面，要注重城市自然生态空间保护与面源污染控制，科学规划生产生活生态空间，合理布局污水收集处理设施。治水单元层面，以排水分区为基本单元，“干一片、成一片”，推进城镇污水管网全覆盖，提升收集效能。源头（社区、单位）层面，是要加快建设城中村、老旧城区、城乡结合部等地生活污水收集管网，强化管网修复更新、填补污水收集管网空白区，积极利用海绵设施减轻老旧管网排水压力。

二是生活、工业、农业污染多领域协同治理。全面整治城市黑臭水体需要多元推动。有统计，2020年，全国废水中化学需氧量排放量2564.8万吨，其中，农业源排放占62%，生活源排放占35%，工业源排放占2%。同时，工业废水常常影响处理设施稳定运行和污水资源化利用途径。因此，《实施方案》在抓好城市生活污水收集处理的基础上，进一步强化了对工业企业污染和农业农村污染的管控。《实施方案》提出工业企业加强节水技术改造、提升废水循环利用水平等策略；提出要对直接影响城市建成区黑臭水体治理成效的城乡结合部等区域全面开展农业农村污染治理，改善城市水体来水水质等有利措施。生活、工业、农业污染多领域协同治理，让黑臭水体治理更加全面、深入、结合实际。

三是注重水环境、水资源、水生态、水安全“四水统筹”。城市水问题向来不是孤立存在的，水环境、水资源、水生态、水安全问题往往在一个地区同时存在、集中体现。目前，国内一些城市的黑臭水体治理工作可以在晴天保障河道水质良好，但由于清污分流、雨污分流不彻底，导致管道内持续高水位，一到雨天打开雨水排放闸门，则马上污水横流直排入河，河道水质明显变差，只能保障晴天水环境、雨天则不能保障，黑臭水体治理效果打了对折；还有城市，为了保障河道水环境，在雨天时仍然坚持不肯打开雨水闸门排水，导致雨水无法排除，城市积水严重，在群众反响强烈时才勉强开闸排水，地面积水稍有退除则马上关闭雨水闸门，水环境与水安全的治理措施严重对立。所以，加大力度强调水资源、水生态、水环境、水安全的统筹治理是解决城市水问题的必由之路。《实施方案》指出，到 2025年，城市生活污水集中收集率力争达到70%以上，严控以恢复水动力为由的各类调水冲污行为，鼓励将城市污水处理厂处理达到标准的再生水用于河道补水”，是进一步协调了水资源、水生态、水环境领域的问题与需求，逐步推动实现黑臭水体治理的“四水统筹”等。

3 生态治水

一是提出保障河湖基本生态用水需求。受自然禀赋条件限制、不合理开发利用以及全球气候变化等影响，河湖生态流量难以保障，河流断流、湖泊萎缩、生物多样性受损、生态服务功能下降等问题依然严峻。《实施方案》提出，统筹生活、生态、生产用水，合理确定重点河湖生态流量保障目标，落实生态流量保障措施，保障河湖基本生态用水需求。

二是提出建设灰绿结合的生态基础设施。既要不断提高灰色基础设施的水平，提升效率，更要广泛地建设分散的、自然的绿色基础设施，构建健康的城市水循环，提高城市弹性韧性。《实施方案》提出，结合城市组团式发展，采用分布与集中相结合的方式建设污水处理设施，同时提出，减少对城市自然河道渠化硬化，恢复和增强河湖水系自净功能，因地制宜建设人工湿地、河湖生态缓冲带等。

三是强调“水岸共治”，实现“水城共融”。民生为上，治水为要。城市黑臭水体治理是重要的民生工程，要注重“水岸共治”，还给百姓清水绿岸、鱼翔浅底的景象，使人民群众具有获得感、幸福感。《实施方案》明确，治理过程中，不得以填埋或加盖等方式代替水体治理，河渠加盖形成的暗涵，有条件的应恢复自然水系功能，有条件的城市，要因地制宜建设人工湿地、河湖生态缓冲带，打造生态清洁流域，营造岸绿景美的生态景观和安全、舒适的亲水空间。

4 制度治水

制度治水是本次《实施方案》突出亮点，是落实新时期治水方针的根本保证。“十四五”时期，既要加快补齐设施短板、生态短板，更要加快补齐制度短板，建立长制久清的制度体系。

一是已经完成黑臭水体治理的城市，要建立防止返黑返臭的长效机制。《实施方案》要求，地级及以上城市政府要排查新增黑臭水体及返黑返臭水体，及时纳入黑臭水体清单并公示，限期治理，治理完成的水体要加快健全防止水体返黑返臭长效机制，及时开展评估，已完成治理的黑臭水体要开展透明度、溶解氧、氨氮指标监测，持续跟踪水体水质变化情况。

二是持续推进 “厂—网”一体化专业化运维。加强设施运行维护是推进有效治理的必要条件。“厂—网”一体化运行维护来自于“十三五”时期城市黑臭水体治理的有效经验，通过保障城市污水收集与处理系统运行、维护、管理的完整性，打破“网不管厂、厂不知网”的格局，促使运维企业深入细致摸清服务范围内用户排水、污水收集、系统转输情况，提高收集处理效能，减少入河污染排放。《实施方案》指出，推广实施“厂—网”一体化专业化运行维护，鼓励依托国有企业建立排水管网专业养护企业，对管网等污水收集处理设施统一运营维护，鼓励有条件的地区在明晰责权和费用分担机制的基础上将排水管网养护工作延伸到居民社区内部。

三是进一步严格排污许可、排水许可管理。健全的城镇排水许可管理制度，是保障黑臭水体治理后长制久清的基石，也是国内水环境治理先进地区的有益经验。2017年苏州市人民政府印发《关于进一步加强城区污水排放治理工作的通告》，针对农贸市场、餐饮业、洗车业、建筑工地等地污水排放混乱问题，要求各商户分区域限时完成整改并申领排水许可证，2018年广州市水务局印发《排水管理办法实施细则》，要求各辖区严格实施排水许可证后监管，包括定期对排水户设施接驳、雨污分流等情况进行检查，定期组织排水监测机构对排水设施的水质、水量进行监测。本次《实施方案》强调，全面落实企业治污责任，加强证后监管和处罚，到2025年城市黑臭水体沿线的餐饮、洗车、洗涤等排水户要实现排水许可核发全覆盖，城市重点排水户排水许可证应发尽发，严控违法排放、通过雨水管网直排入河，开展城市黑臭水体沿岸排污口排查整治。

四是城市政府全面开展排查和评估。为了更有针对性、系统性地解决黑臭水体问题，《实施方案》将加快城市黑臭水体排查作为首要任务，明确城市政府是城市黑臭水体治理的责任主体，要加快健全防止水体返黑返臭长效机制，及时开展评估，同时强调要充分发挥河湖长制作用，严格落实领导干部生态文明建设责任制，依法追究责任。

五是创新资金投入方式，加大资金保障力度。稳固的资金投入是实现长效治理的重要保障。《实施方案》提出，各地要按规定将污水处理收费标准尽快调整到位，同时，结合实际，创新资金投入方式，引导社会资本加大投入，坚持资金投入同攻坚任务相匹配，提高资金使用效率，在严格审慎合规授信的前提下，鼓励金融机构为市场化运作的城市黑臭水体治理项目提供信贷支持。