【流域再认识】系列文章第一篇——EOD底层逻辑篇

近年，随着国家两批EOD试点的征集，EOD模式成为生态环保行业的爆点。从第一批EOD试点项目中可看出，流域治理项目成为EOD项目的重要类型。在此背景下，我们基于去年发表的【带你认识流域综合开发】专题文章，将EOD与流域治理场景相融合，从政策梳理、申报流程、中交实践和项目实操四个角度，阐述流域治理EOD项目的四个逻辑体系，即底层逻辑、申报逻辑、中交逻辑、投资逻辑，作为我们对流域治理项目的认识升华和阶段性总结。本次发表【流域再认识】系列专题文章的第一篇：EOD底层逻辑。

要点提示

1、政策演变：

（1）国家总体层面：“生态文明体制+现代环境体系+产品价值实现”

（2）部委专项层面：“政策组合拳+共两批试点+财政工具箱”

（3）地方落实层面：“地方政策支持+明确实施主体”

2、概念研究

（1）EOD文献综述：“国外城市XOD，国内生态设施”

（2）EOD概念演变：“范围+内容+类型”

（3）EOD核心定义：“融合+一体+反哺”

（4）EOD生态分类：“七大生态类型”

（5）EOD产业分项：“三项产业分类”

（6）EOD投融模式：“六种投融资模式”

3、总结反思

（1）顶层架构需协同

（2）转化机制要探索

（3）投融模式待创新

（4）产业运营宜关注

01政策演变

本文笔者将从国家总体、部委专项、地方落实三个层面，对流域EOD政策演变进行研究。

首先，国家总体层面通过“生态文明体制+现代环境体系+产品价值实现”三个方面，构建完整的顶层制度，也为EOD模式的推进提供国家级政策保障。其次，部委专项层面从“政策组合拳+共两批试点+财政工具箱”三个方面，形成部委专项的政策闭环，标志着我国EOD模式正式进入实施阶段。最后，地方落实层面，我们以EOD实操经验较多的“江苏省”为例，其通过“地方政策支持+明确实施主体”等手段，解决EOD项目“最后一公里”的落地问题。

1.1 国家总体层面：生态文明体制+现代环境体系+产品价值实现

（1）生态文明体制顶层架构

在EOD试点大力推广之前，国家已经完成政策顶层架构工作，即“生态文明体制构建”。主要包含《关于加快推进生态文明建设的意见》（中发[2015]12号）、《生态文明体制改革总体方案》（中发[2015]25号）两个文件。

前者是生态文明建设的顶层支持文件，制定山水林田湖草系统治理的总体纲领，而流域是山水林田湖草系统的重要组成部分。后者构建生态文明体制的“四梁八柱”，包括自然资源资产产权制度、资源总量管理和节约制度等八项内容架构。尤其是，“资源有偿使用和补偿制度”将“生态资源”作为可量化价值的资源，为后续流域EOD项目的落地提供直接的政策依据。

（2）现代环境治理体系

随着生态文明体制的逐步建立，中办印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(中办发〔2020〕6号)。从国家层面提出构建“现代环境治理体系”，而流域治理属于现代环境治理体系中的重要内容。

更为关键的是，文件要求充分发挥政府与市场“两只手”的力量，通过市场机制引入社会资本。这为社会资本参与流域治理提供政策指引，也为后期社会资本作为实施主体参与流域EOD项目作出重要铺垫。

（3）生态产品价值实现

本阶段的政策主要聚焦在“产品”层面，将生态资源视为市场中的特殊产品，探索生态产品的价值实现。以《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》(中办发〔2021〕14 号)为代表，提出建立生态产品调查监测机制、价值评价机制、经营开发机制、保护补偿机制等五大机制，为生态产品的价值实现提供转换路径，创新流域EOD项目的资金平衡方式。

1.2 部委专项层面：政策组合拳+共两批试点+财政工具箱

（1）政策组合拳

生态环境部牵头率先发布EOD政策文件，国家发改委、科技部、工信部、财政部、住建部、卫健委等多部委跟进落实。

2018年8月，生态环境部发布《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》（环规财〔2018〕86号，以下简称《“放管服”改革意见》），首次提出EOD模式——探索开展生态环境导向的城市开发（EOD）模式，要求推进生态环境治理与城镇开发等产业融合发展，实现生态环境资源化、生态资源经济化。

为进一步推动环保产业持续发展，壮大经济新增长点，2020年9月，国家发改委联合科技部、工信部及财政部四部委，发布《关于扩大战略性新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见》（发改高技[2020]1409，以下简称《培育增长极意见》），明确提出以生态环境导向的开发模式（EOD）对环境治理模式创新，提升环境治理服务水平，推动社会经济高质量发展。

进入2022年各部委加大了EOD推进力度。1月份，国家发改委和生态环境部，联合住建部和国家卫健委四部委，印发《关于加快推进城镇环境基础设施建设的指导意见》，重点结合住建部负责的县城建设示范区，开展城镇环境基础设施建设，对区域污水、固体废物及卫健委负责的医疗废物，开展生态环境导向的开发模式（EOD）试点项目。

（2）共两批试点

截至目前，我国已开展两次EOD试点征集工作，均由生态环境部、国家发改委、国家开发银行三家单位发起。

第一次试点征集始于2020年9月《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办科财函[2020]489号，以下简称《试点通知》）的出台，并首次对EOD模式进行完整定义、提出具体目标以及试点内容等要求，标志着 EOD模式正式被推向实施层面。

随着《关于推荐第二批生态环境导向的开发模式试点项目的通知》（环办环科函〔2021〕468号）的印发，第二批试点征集于2021年10月正式开始。该文件进一步规范EOD项目申报流程，并明确EOD项目成立的核心条件：生态治理与产业开发一体化实施和项目自平衡。

（3）财政工具箱

在部委系列专项政策文件中，尤为重要的是，财政部为生态资源打开金融工具箱，提供多种财政支持手段，主要集中在生态奖补和专项债两个层面。

第一个财政工具是2021年推出的生态奖补资金最高可达20亿、占比60%，以《重点生态保护修复治理资金管理办法》（财资环[2021]100号）为代表，瞬间火爆当年的生态环保市场；第二个财政工具是2022年新增专项债务限额1.46万亿元。其中，生态环保、市政水利等均属于专项债重点支持的九大方向。新增专项债券一方面体现政府在生态环保领域的决心，另一方面为后续项目的启动提供基本保证。

1.3 地方落实层面：地方政策支持+明确实施主体

我们以EOD项目落地较多的江苏省为例，从地方政策支持、明确实施主体两个层面，阐述地方EOD落实政策演变。

（1）地方政策支持

2021年9月江苏省人民政府发布的《江苏省“十四五”生态环境保护规划》，在省级层面为EOD项目提供政策支持。规划明确表明：在流域方面，将视角转向鱼米之乡等农村地区，提出重点开展“农村生态清洁小流域”建设，并鼓励推广生态环境导向的开发（EOD）模式。笔者看来，江苏将其鱼米之乡的自然本底与流域EOD项目相结合，创新“新鱼米之乡”流域EOD项目类型。

随后省发改委联合住建厅等10个部门将EOD推广到市政基础设施层面。2021年12月江苏省发布《推进污水资源化利用的实施方案》（苏发改资环发〔2021〕1047号），鼓励采用EOD开发模式，建设一批“新概念”污水处理厂、尾水生态净化湿地等工程，形成可复制可推广的利用模式。

同时，省财政厅引导社会资本积极参与生态保护修复，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式。2021年江苏省PPP在库项目涉及生态建设、环境保护等多个领域，共计413个，其中354个项目已落地实施，落地率86%；投资总额约8307亿元，落地总投资7117亿元，占比近九成，其中，吸引社会资本6041亿元。

（2）明确实施主体

2019年江苏省成立战略性环保企业—江苏省环保集团，其在2021年12月江苏省第十四次党代会提出明确提出：“探索环境修复+开发建设EOD新模式”，成为EOD项目实施主体，打通EOD项目落地的“最后一公里”。

分析江苏省环保集团近期操盘的EOD项目，明显具有集中在苏南地区的特征。在苏州，与苏州高新区共建“循环经济产业园”，涵盖全地下水质净化厂、生态公园等，总投资约50亿元；在无锡，携手江阴高新区、国开行江苏省分行，三方共建“江阴高新区水环境综合整治工程”；在常州，与常州城建集团建立合作，共同践行EOD模式项目落地等。

02概念研究

政策演变的系统梳理为EOD概念研究奠定基础，其包括国内外文献综述、三次概念演变、三项核心定义、七大生态类型、三项产业分类、六种投融资模式等内容。

2.1 EOD文献综述：国外城市XOD，国内生态设施

EOD理念最早源于国外的城市开发规划。1971 年英国学者麦克哈格（Ian Lennox McHarg）在《设计结合自然》一书中将“生态环境理念”第一次完整地引入城市规划之中。随后，1999 年美国学者霍纳蔡夫斯基(Honachefsky)首次提出城市建设“生态优先”的思想，将原先单纯强调保护的模式转变为“利用生态引导区域开发”，成为EOD 城市发展模式的雏形。

21世纪后，为满足现代城镇发展多种需求，“XOD模式”随之兴起。包括TOD（交通导向）、EOD（生态导向）、SOD模式（体育运动设施导向）、COD（文化设施导向）、HOD（综合医疗设施导向）等多种模式。但此阶段，TOD为“XOD模式”的主导类型，其它模式未被大范围推广。

此时，国内生态领域聚焦在生态基础设施（Ecological Infrastructure）建设方面。以北京大学景观规划教授俞孔坚、李迪华等学者为代表，主张以“生态基础设施优先”的城市发展模式，维护生态环境的连续性和完整性。

2.2 EOD概念演变：范围+内容+模式

一是范围从“城市”到“城乡”。受国外城市规划理念影响，2018年生态环境部下发《“放管服”改革意见》，第一次正式提出EOD理念，将其定义为在“城市片区”的一种开发模式。2020年国家发改委发布《培育增长极意见》，扩大EOD模式拓展范围，不再局限于城市地区。2021年中办印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴》，将山水林田湖草生态保护修复纳入农业农村范畴，并提出土地出让收益的50%（或土地出让收入的10%）用于农业农村。自此，流域EOD项目的主战场转向乡村地区，未来流域EOD项目的实施场景将更加多元化。

二是内容从“生态”到“生态+产业+环境”。在产业反哺方面，以2020年国家发改委发布《培育增长极意见》为代表，强调产业导入，实现产业与生态共融。在生态项目深化方面，2021年生态环境部发布《一图读懂EOD模式与试点实践》中，丰富EOD中的生态内涵，强调生态与环境并重，并将EOD模式的英文全称从“Ecology-oriented Development”改为“Eco-environment-oriented Development”。

三是类型上从“单一设施建设”到“整体开发模式”。2020年生态环境部发布的《试点通知》，让EOD理念从最初仅聚焦在生态基础设施的单一工程建设，扩展到面向区域的一种开发模式。

2.3 EOD核心定义：融合+一体+反哺

现阶段被行业所接受的EOD定义，出自2020年生态环境部发布的《试点通知》：

“EOD模式是以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。”

具体来看，EOD的定义包含三项核心要点。一是“融合”：肥瘦搭配，推进公益性生态环境治理与关联产业开发项目有效融合。二是“一体”：一个市场主体统筹实施，将生态环境治理作为整体项目一体化推进，建设运维一体化实施。三是“反哺”：在项目边界范围内力争实现项目整体收益与成本平衡，减少政府资金投入。

2.4 EOD生态分类：七大生态类型

结合目前已掌握的相关文献研究，笔者发现相关政策中，尚未对EOD中“生态环境类型项目”分类进行阐述。笔者试图通过三部委发布第一批EOD试点名录进行研究，将其涉及的生态项目类型进行分类，以便为后续EOD项目研究提供基础。

因此，EOD的生态环境类型分为七大类十五小类。其中，七大类为：水环境综合治理、流域综合治理、矿山修复、环境综合治理、荒漠化治理、农村人居环境整治、固体废物防治。

2.5 EOD产业分项：三项产业分类

不同于生态类型项目，产业项目的分类则有明确的官方界定。2021年生态环境部发布的《一图读懂EOD模式与试点实践》中，不仅对EOD项目的产业选择原则进行描述，也对产业类项目进行界定，并明确其细分行业，表明生态环境部对产业的足够重视。

其中，产业选择原则强调“发展契合当地社会经济发展实际、生态环境关联度高、项目收益能力强的产业”。

而产业类项目包括三种，分别是生态产业开发、环境敏感型产业集聚区开发、清洁能源。其中，前者细分为生态农业、旅游、康养；中者细分为数字经济、洁净医药、电子元器件；后者细分为“光伏+”、生物质能利用。

2.6 EOD投融模式：六种投融资模式

生态环境部发布《试点通知》，强调投融资模式创新，推动建立多元化生态环境治理投融资机制。并给出六种投融资模式，包含探索政府债券、政府投资基金、政府与社会资本合作（PPP）、组建投资运营公司、开发性金融、环保贷。

03总结反思

3.1 顶层架构需协同：环境部快踩油门，资源部慢踩刹车

EOD试点推广已经进入第三个年头，梳理现有EOD相关系列政策文件，可知：大部分文件均由生态环境部牵头、多部委持续跟进，国开行等国家政策性金融机构支持，但未见自然资源部的明确表态。这可能会对后续EOD落地产生潜在问题，如生态环境部已明确将砂石的特许经营权作为矿坑和流域EOD项目中的重要平衡资金来源，但砂石的所有权却在自然资源部的管辖范畴。由此，可能形成一种特殊现象：在EOD这趟高速行驶的列车上，生态环境部快踩油门，而自然资源部可能在慢踩刹车。

因此，我们期待，国家后续还需要进一步完善顶层架构，避免自然资源所有权和使用权之间的分离，为EOD项目顺利实施奠定更坚实的基础。

3.2 转化机制要探索：生态产业各自难，相互反哺路漫长

虽然《试点通知》提出，EOD模式中的生态治理项目和产业项目应“统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化”，但目前真正具备反哺能力的产业项目还未进入实现阶段。

一是大多数产业培育周期较长，自身经营性收益难以预测、投资收益难以确保，故对生态项目的反哺具有较大不确定性；二是生态治理项目资金投入大，动辄数亿甚至数十亿，而能够实现资金平衡的产业项目屈指可数。

因此，EOD项目要算好整体账、长远账、综合账。既要考虑产业开发项目自身的盈利能力，也要充分考虑生态环境质量改善的外部经济性，更重要的是搭建好生态价值和经济价值的相互转化机制。

3.3 投融模式待创新：投融模式选项少，试点探索新模式

《试点通知》所提出的六大投融资模式，表明生态环境部用足现有投融资工具的期望。但是，上述六大模式存在一系列问题，实际可选项甚少。比如，政府债券和政府与社会资本合作是否属于同一个层次的概念；再比如，组建投资运营公司是否属于投融资模式。

此外，目前EOD项目回报机制尚不明确，上述六大模式能否实现“融投管退”的闭环要求，还未可知。因此，亟需通过试点项目的先行先试，寻找适合EOD闭环逻辑的新型投融资模式。

3.4 产业运营宜关注：工程主体需谨慎，产业运营要关注

值得注意的是，EOD定义中已明确提出“特色产业运营为支撑”的内容。而EOD项目要求生态项目与产业项目作为一个整体，由一个市场主体一体化实施，这就要求实施主体既懂工程，又懂后期产业布局与运营。

实施主体充分考虑前期工程投入与后期运营收益的一体化，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业，通过产业导入获得运营收入，建立长效的反哺机制，真正形成后期产业经济收入弥补前期公益性投入的一本账。

因此，纯工程性不参与运营的主体进入实施EOD，需要谨慎对待。

作者：贾博 祁星荣 刘晓斌 朱政 边志伟

参考文献

[1] 中华人民共和国生态环境部科技与财务司. 一图读懂EOD模式与试点实践[EB/OL]. .cn/zcwj/zcjd/202112/t20211214_964030.shtml, 2021-12-14

[2]伊恩・伦诺克斯・麦克哈格.设计结合自然[M].芮经纬,译.天津:天津大学出版社,2006.

[3]详见《全国PPP综合信息平台管理库项目 2021年半年报》，载/jb/1000863.jhtml。最后访问日期：2021年8月15日。

[4] 贵嵩林. EOD模式介绍及投资机会探索[R].北京：中建政研集团信息咨询中心，2022.

[5]欧阳辉. 生态环境为导向（EOD）创新性项目组织实施方式的实践探讨[EB/OL]. https://huanbao.bjx.com.cn/news/20210527/1154900.shtml, 2021-05-27

[6]林晓东. EOD模式：前途光明任重道远的生态环境导向的开发模式[EB/OL]. https://huanbao.bjx.com.cn/news/20210429/1150239.shtml, 2021-04-29

[7]中交和美环境生态建设有限公司. 生态文明建设“执牛耳”者——EOD模式解读（1）[EB/OL]. https://mp.weixin.qq.com/s/rb1mnw1zrQnxw1AEzz6_eA, 2021-12-30

[8] 李竞一.济邦观点 | EOD的答案——“守、破、立”的博弈[EB/OL]. https://mp.weixin.qq.com/s/9ZhVDIeYOU1gty0eKDMOYQ , 2021-11-24