典型案例通报丨娄底市部分领域大气污染防治推进不力环境空气质量改善任重道远-北极星大气网

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经省委、省政府批准，5个省生态环境保护督察组于6月下旬分别进驻长沙、湘潭、郴州、益阳、娄底等5市，开展为期20天的第二轮第一批省生态环境保护例行督察。各组深入一线，深入现场，查实了一批突出生态环境问题，核实了一批不作为、慢作为，不担当、不碰硬，甚至敷衍应对、弄虚作假等形式主义、官僚主义问题。为强化警示震慑，推动问题整改，现对第二批5个典型案例进行集中公开通报。

2023年6-7月，省第五生态环境保护督察组（以下简称督察组）对娄底市开展督察期间，发现该市建筑工地扬尘、渣土运输、散煤禁烧整治力度不够，成为影响环境空气质量的“老大难”问题，部分县市区环境空气质量长期排名全省靠后，区域环境空气质量形势非常严峻。针对大气污染防治，个别职能部门责任落实不到位，齐抓共管工作大格局尚未形成。

一、基本情况

环境空气质量改善是娄底市生态环境质量的短板弱项，也是人民群众关心的焦点、热点、难点。近年来，娄底市采取了一系列措施，取得了一定成效，但效果不够明显，特别是2022年，中心城区环境空气质量未达到国家二级标准，其中细颗粒物（PM2.5）浓度指标离达标还有较大差距；下辖4个县市环境空气质量综合指数全部位列全省后10名（全省90个县市参与排名），其中冷水江市、新化县、涟源市、双峰县在全省分别排名90位、89位、83位、81位。2023年1-6月，娄底市环境空气质量优良天数比例低于考核目标8.6个百分点，同比下降6.1%；中心城区大气细颗粒物（PM2.5）浓度为46微克/立方米、可吸入颗粒物（PM10）浓度为66微克/立方米，分别较去年同期上升12.2%、29.4%；全市重度及以上污染天数为2天，目前无剩余天数，完成全年任务压力非常大，形势非常严峻，人民群众反映强烈，改善环境空气质量的愿望非常迫切；新化县和涟源市环境空气质量仍位居全省后10位，且除冷水江市外其他县市环境空气质量均同比变差，尤其是PM10浓度指标居高不下，改善幅度不理想，环境空气质量改善任重道远。

娄底市各县市2022年空气环境质量排名、娄底市中心城区2023年1-6月份空气环境质量排名及各因子同比变化情况

二、存在问题

（一）职能部门监管责任落实不力。督察发现，部分地方在履行大气污染防治职责方面存在很大差距，责任压实不到位，有的部门监管缺位、失职失责现象还比较严重。以特护期大气污染防治为例，新化县虽然出台了县级攻坚方案，也进行了任务分解，但机制不顺畅，部分职能部门对职责认识不清，落实不力，既未按要求开展专项行动，也未组织巡查监管，导致道路及工地扬尘污染、露天焚烧垃圾秸秆等问题处于监管真空地带，大气污染防治攻坚不实不细，县级督查考核流于形式。娄底市于2021年8月修订的《娄底市生态环境保护责任清单》明确规定，“市交通运输部门负责监督指导公路生态环境保护工作”。但娄底市交通运输局直到2022年12月7日才印发《娄底市交通运输行业常态化污染防治工作方案》，明确行业污染防治目标和重点工作，其中规定“要加强道路运输车辆检查力度，严厉查处道路渣土、砂石等运输车辆未采取必要防尘措施造成物料洒落的行为”。督察组调查发现，该局从未完整履行过公路扬尘和渣土运输污染防治职责，向督察组提供的情况说明直接把污染防治责任全部推卸给各县市区；对于行业生态环境保护工作仅仅出台了2份工作方案，研究少、部署少、无考评，工作未落实、挂空挡。

娄底市交通运输局生态环境保护工作责任及工作落实情况

娄底市农业农村局生态环境保护工作责任及近3年火点数量

市农业农村局对秸秆禁烧工作重视不够，未按《娄底市2022年特护期大气污染防治攻坚行动方案》要求在重点时段、重点区域开展巡查，2023年一季度火点数是2022年全年总数的2.86倍，被全省通报，直到省委巡视组将“秸秆禁烧管控不力”问题交办后，市农业农村局才出台禁烧考核奖惩制度并建立常态化巡查机制。

道路扬尘、露天焚烧秸秆现场

（二）建筑工地扬尘污染问题突出。督察发现，娄底市中心城区及各县市建城区共有在建建筑工地125个，绝大多数扬尘污染防治“六个百分百”落实不到位，对环境空气质量有明显影响。督察组共抽查建筑工地24个，发现21个工地存在土石方裸露堆放、雾炮机闲置未使用、围挡未安装喷淋设施、未设置车辆冲洗平台等情况；通过调阅卫星图片发现，娄底经开区有多个工地黄土大面积、长时间裸露，呈“多点开花”状态，其中大于5万平方米的裸露地块有12个，总面积约2.1平方公里。涟钢冷轧硅钢项目施工现场围挡无喷淋设施，非作业面区域黄土裸露未覆盖，未采取湿法作业和雾炮喷淋等降尘抑尘措施；渣土运输车辆未密闭运输，车辆出入口无冲洗装置，扬尘污染问题突出。2022年以来，娄底市中心城区渣土运输量为42.62万立方米，城管部门对渣土车运输监管不力、执法不严，渣土车违规上路现象频发，渣土逸散路面现象普遍。2021年以来，针对工地运输车辆未冲洗、未密闭运输、不按规定路线行驶等违法行为，冷水江市城管部门仅立案7起、罚款1.6万元，且2022年9月至今再无行政处罚案件；新化县城管部门仅立案10起、罚款3.9万元，打击力度偏软偏弱。针对建筑工地扬尘污染问题，2021年、2022年新化县住建部门行政处罚案件数均为0，2022年12月、2023年5月才分别向县城管部门移交了5条、3条案件线索；双峰县住建部门2021年无行政处罚案件，2022年仅立案3起、罚款9万元，2023年直到6月20日（督察组进驻前）才开展巡查检查，下达《不良行为记录认定书》8份，两地监管执法没有起到应有的震慑作用。

部分工地建筑工地“六个百分百”落实不到位

（三）散煤禁烧成为监管盲区。娄底市各县市区于2017年-2018年均划定了城区高污染燃料禁燃区燃料类别及范围，但只有冷水江市和新化县出台了具体的“控煤”实施方案，其他3个县市区均未明确目标任务和各相关单位工作分工，未开展前期宣传动员和摸底调查，导致禁燃区划分通知成为一纸空文，散煤禁烧工作根本无法落实落地。新化县和冷水江市仅由部门行文出台“控煤”实施方案，方案权威性不够，相关部门和街道相互推诿扯皮，最终导致散煤禁燃工作成为监管盲区。

新化县市场监管局生态环境保护责任、禁燃区控煤及燃煤锅炉整治方案

冷水江市和新化县均明确要在2018年12月底前淘汰建城区所有经营性小煤炉，冷水江市又于2022年6月再次发文要求在2022年8月底前淘汰城区餐饮业和单位食堂燃煤炉灶。督察组在4个县市抽查了62家餐馆发现，有43家店铺均依然在使用小煤炉，且部分已接通燃气管网的居民区堆放有大量散煤。各地市场监管部门未对禁燃区散煤销售行为开展过巡查执法，对禁燃区散煤直送、网络配送等查处不够、监管不严。

娄底市部分禁燃区内违规销售、使用燃煤情况

三、原因分析

娄底市及各县市区对改善环境空气质量“上热中温下冷”，对其严峻性的认识层层衰减，口号喊得响，但不出硬招实招，对推动解决一些影响环境空气质量的“老大难”问题重视不够，决心不大，谋划不足，推动落实不力。交通运输、住建、城管、农业农村、市场监管等部门落实“三管三必须”要求不到位，对各自行业负责的大气污染防治突出问题监管存在盲区、执法偏软偏弱。有的县市对于散煤禁烧工作仅满足于工作部署了、方案制定了，至于宣传动员、排查摸底、淘汰整治等工作是否落实到位，则没有予以足够重视。

针对上述问题，督察组将进一步调查核实，并按有关要求和程序做好后续督察工作。对在督察整改工作中存在失职失责行为的，将督促娄底市依法依规查处到位。

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