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经省委、省政府批准,5个省生态环境保护督察组于6月下旬分别进驻长沙、湘潭、郴州、益阳、娄底等5市,开展为期20天的第二轮第一批省生态环境保护例行督察。各组深入一线,深入现场,查实了一批突出生态环境问题,核实了一批不作为、慢作为,不担当、不碰硬,甚至敷衍应对、弄虚作假等形式主义、官僚主义问题。为强化警示震慑,推动问题整改,现对第二批5个典型案例进行集中公开通报。
2023年6-7月,省第五生态环境保护督察组(以下简称督察组)对娄底市开展督察期间,发现该市建筑工地扬尘、渣土运输、散煤禁烧整治力度不够,成为影响环境空气质量的“老大难”问题,部分县市区环境空气质量长期排名全省靠后,区域环境空气质量形势非常严峻。针对大气污染防治,个别职能部门责任落实不到位,齐抓共管工作大格局尚未形成。
一、基本情况
环境空气质量改善是娄底市生态环境质量的短板弱项,也是人民群众关心的焦点、热点、难点。近年来,娄底市采取了一系列措施,取得了一定成效,但效果不够明显,特别是2022年,中心城区环境空气质量未达到国家二级标准,其中细颗粒物(PM2.5)浓度指标离达标还有较大差距;下辖4个县市环境空气质量综合指数全部位列全省后10名(全省90个县市参与排名),其中冷水江市、新化县、涟源市、双峰县在全省分别排名90位、89位、83位、81位。2023年1-6月,娄底市环境空气质量优良天数比例低于考核目标8.6个百分点,同比下降6.1%;中心城区大气细颗粒物(PM2.5)浓度为46微克/立方米、可吸入颗粒物(PM10)浓度为66微克/立方米,分别较去年同期上升12.2%、29.4%;全市重度及以上污染天数为2天,目前无剩余天数,完成全年任务压力非常大,形势非常严峻,人民群众反映强烈,改善环境空气质量的愿望非常迫切;新化县和涟源市环境空气质量仍位居全省后10位,且除冷水江市外其他县市环境空气质量均同比变差,尤其是PM10浓度指标居高不下,改善幅度不理想,环境空气质量改善任重道远。
娄底市各县市2022年空气环境质量排名、娄底市中心城区2023年1-6月份空气环境质量排名及各因子同比变化情况
二、存在问题
(一)职能部门监管责任落实不力。督察发现,部分地方在履行大气污染防治职责方面存在很大差距,责任压实不到位,有的部门监管缺位、失职失责现象还比较严重。以特护期大气污染防治为例,新化县虽然出台了县级攻坚方案,也进行了任务分解,但机制不顺畅,部分职能部门对职责认识不清,落实不力,既未按要求开展专项行动,也未组织巡查监管,导致道路及工地扬尘污染、露天焚烧垃圾秸秆等问题处于监管真空地带,大气污染防治攻坚不实不细,县级督查考核流于形式。娄底市于2021年8月修订的《娄底市生态环境保护责任清单》明确规定,“市交通运输部门负责监督指导公路生态环境保护工作”。但娄底市交通运输局直到2022年12月7日才印发《娄底市交通运输行业常态化污染防治工作方案》,明确行业污染防治目标和重点工作,其中规定“要加强道路运输车辆检查力度,严厉查处道路渣土、砂石等运输车辆未采取必要防尘措施造成物料洒落的行为”。督察组调查发现,该局从未完整履行过公路扬尘和渣土运输污染防治职责,向督察组提供的情况说明直接把污染防治责任全部推卸给各县市区;对于行业生态环境保护工作仅仅出台了2份工作方案,研究少、部署少、无考评,工作未落实、挂空挡。
娄底市交通运输局生态环境保护工作责任及工作落实情况
娄底市农业农村局生态环境保护工作责任及近3年火点数量
市农业农村局对秸秆禁烧工作重视不够,未按《娄底市2022年特护期大气污染防治攻坚行动方案》要求在重点时段、重点区域开展巡查,2023年一季度火点数是2022年全年总数的2.86倍,被全省通报,直到省委巡视组将“秸秆禁烧管控不力”问题交办后,市农业农村局才出台禁烧考核奖惩制度并建立常态化巡查机制。
道路扬尘、露天焚烧秸秆现场
(二)建筑工地扬尘污染问题突出。督察发现,娄底市中心城区及各县市建城区共有在建建筑工地125个,绝大多数扬尘污染防治“六个百分百”落实不到位,对环境空气质量有明显影响。督察组共抽查建筑工地24个,发现21个工地存在土石方裸露堆放、雾炮机闲置未使用、围挡未安装喷淋设施、未设置车辆冲洗平台等情况;通过调阅卫星图片发现,娄底经开区有多个工地黄土大面积、长时间裸露,呈“多点开花”状态,其中大于5万平方米的裸露地块有12个,总面积约2.1平方公里。涟钢冷轧硅钢项目施工现场围挡无喷淋设施,非作业面区域黄土裸露未覆盖,未采取湿法作业和雾炮喷淋等降尘抑尘措施;渣土运输车辆未密闭运输,车辆出入口无冲洗装置,扬尘污染问题突出。2022年以来,娄底市中心城区渣土运输量为42.62万立方米,城管部门对渣土车运输监管不力、执法不严,渣土车违规上路现象频发,渣土逸散路面现象普遍。2021年以来,针对工地运输车辆未冲洗、未密闭运输、不按规定路线行驶等违法行为,冷水江市城管部门仅立案7起、罚款1.6万元,且2022年9月至今再无行政处罚案件;新化县城管部门仅立案10起、罚款3.9万元,打击力度偏软偏弱。针对建筑工地扬尘污染问题,2021年、2022年新化县住建部门行政处罚案件数均为0,2022年12月、2023年5月才分别向县城管部门移交了5条、3条案件线索;双峰县住建部门2021年无行政处罚案件,2022年仅立案3起、罚款9万元,2023年直到6月20日(督察组进驻前)才开展巡查检查,下达《不良行为记录认定书》8份,两地监管执法没有起到应有的震慑作用。
部分工地建筑工地“六个百分百”落实不到位
(三)散煤禁烧成为监管盲区。娄底市各县市区于2017年-2018年均划定了城区高污染燃料禁燃区燃料类别及范围,但只有冷水江市和新化县出台了具体的“控煤”实施方案,其他3个县市区均未明确目标任务和各相关单位工作分工,未开展前期宣传动员和摸底调查,导致禁燃区划分通知成为一纸空文,散煤禁烧工作根本无法落实落地。新化县和冷水江市仅由部门行文出台“控煤”实施方案,方案权威性不够,相关部门和街道相互推诿扯皮,最终导致散煤禁燃工作成为监管盲区。
新化县市场监管局生态环境保护责任、禁燃区控煤及燃煤锅炉整治方案
冷水江市和新化县均明确要在2018年12月底前淘汰建城区所有经营性小煤炉,冷水江市又于2022年6月再次发文要求在2022年8月底前淘汰城区餐饮业和单位食堂燃煤炉灶。督察组在4个县市抽查了62家餐馆发现,有43家店铺均依然在使用小煤炉,且部分已接通燃气管网的居民区堆放有大量散煤。各地市场监管部门未对禁燃区散煤销售行为开展过巡查执法,对禁燃区散煤直送、网络配送等查处不够、监管不严。
娄底市部分禁燃区内违规销售、使用燃煤情况
三、原因分析
娄底市及各县市区对改善环境空气质量“上热中温下冷”,对其严峻性的认识层层衰减,口号喊得响,但不出硬招实招,对推动解决一些影响环境空气质量的“老大难”问题重视不够,决心不大,谋划不足,推动落实不力。交通运输、住建、城管、农业农村、市场监管等部门落实“三管三必须”要求不到位,对各自行业负责的大气污染防治突出问题监管存在盲区、执法偏软偏弱。有的县市对于散煤禁烧工作仅满足于工作部署了、方案制定了,至于宣传动员、排查摸底、淘汰整治等工作是否落实到位,则没有予以足够重视。
针对上述问题,督察组将进一步调查核实,并按有关要求和程序做好后续督察工作。对在督察整改工作中存在失职失责行为的,将督促娄底市依法依规查处到位。
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