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截至2016年3月底,财政部搭建的PPP综合信息平台收录各地拟以PPP模式招商的项目7721个,总投资约8.8万亿元,涵盖了19个主要经济发展领域。3年来PPP发展迅速,项目落地也在加速推进。国务院发展研究中心研究员孟春指出,环保产业,现在正在迈向政府与社会资本合作发展的一个新起点。
PPP(政府和社会资本合作)改革在中国用3年走完国外二三十年的发展历程。
截至2016年4月底,全国入库的PPP项目达到8042个,总投资达9.3万亿元,PPP项目覆盖也由5个行业扩大到13个行业。在快速发展的同时,PPP模式也面临着融资难、缺少退出机制等难题待解。
深耕环保产业多年的资深人士左志认为,企业的参与印证了PPP快速发展的势头。同样是参与政府项目,以前BT(建设-转交)形式有一些项目会出现地方政府不能正常履约付款,现在PPP模式改变了这种状况。左志介绍说。
而在财政部PPP中心主任焦小平看来,之所以呈现这样的发展态势,根本原因是改革释放了市场活力,打破了垄断,引进了竞争。2013年之前PPP在中国主要满足政府投资不足等问题,此后的新型PPP则是一种市场化、社会化的公共产品供给管理模式。
当前,中国推进PPP还是以示范为主。焦小平介绍说,2014年到2016年,通过示范探索出一条新模式,从当时仅仅5个行业覆盖到目前13个行业,社会资本的取向上也以交通领域、市政领域和环境领域居多,和当前中国城镇化进程完全吻合。同时,焦小平强调说,政府在改革中需要探索职能转变,更多地发挥规则制定、优化市场环境的作用,使得PPP改革在中国长期建立起统一、规范、透明、高效的机制。
第三批PPP明确收入治污项目
更为利好的消息是,兴起的政府购买服务模式正受到众多环保机构的关注。环保部规划财务司投资处副处长杜会杰指出,近期我国20部委即将联合印发第三批PPP项目组织申报通知,初步定于7月开始申报,而本次,业界强烈关注的大气、水污染治理等项目种类也将包含其中。业内认为,由于公益属性明确、补贴标准清晰,环保属性PPP项目对企业吸引力更强,或将改变以往模式中民资参与度低的尴尬。
环保部污染防治司副巡视员陈永清就曾透露,环保部正谋划联合财政部一道,采取PPP模式打包实施一批水十条重大项目。
此前国家发布的两批PPP项目更多侧重道路、桥梁等基础设施建设,对环保领域涉及较少,新一轮项目规划若能重点关注,可以说是填补了空白,首都经贸大学产业经济研究所所长陈及介绍说,因为大气、污水治理等项目的公益属性、建设迫切程度更明显,罚款及补贴标准更有依据,盈利前景也更可观,这意味着对非公资金具有较大吸引力,或将改变以往PPP模式中政府一头热的尴尬。
除环保PPP项目的进展之外,杜会杰还透露了社会资本格外关注的大气、水污染治理专项资金的最新部署。杜会杰介绍,前三年我国大气污染防治专项资金累计投入了250余亿元,今年这一项目将计划投入111亿元;而对于水污染治理专项资金,去年我国形成的规模是130亿元,2016年将达到140亿元。
人为市场壁垒及融资难问题突出
但发展迅猛的PPP市场,却仍旧难掩民间投资增速下滑。据公开资料,2016年1至4月,民间投资增长5.2%,增速比一季度回落0.5个百分点,比全部投资增速低5.3个百分点;占全部投资的比重为62.1%,比去年同期下降3.2个百分点。
根据环境商会的调研,环保行业民间投资增速下滑主要有三个原因。首先,行业市场壁垒难破除。目前主要存在两种形式的人为市场壁垒:一种是地方保护主义的壁垒,如外地企业取得当地环保项目投标资格的程序繁琐、涉及部门众多,时间成本和资金成本相对本地企业有很大地增加。另一种是针对企业身份的壁垒,有些地方政府出于某些因素在项目操作中出现暗示甚至命令,要求优先考虑国有企业,造成了环保项目中企业身份的壁垒。
其次,风险分担机制不健全。环保行业民间投资项目以PPP项目为主,其实施过程中面临的政策风险、法律风险远远超过经济风险、项目建设风险,而双方的风险分配争议较大。
此外,很多民营环保企业多为中小企业,但中小企业融资难、成本高。据不完全统计,2015年各地陆续公布和推介的PPP项目超过4000个,总投资达到5万亿元,仅依靠企业自有资金难以为继。
环境基础设施项目存在初始投资大及建设周期长的特点,前期融资需求迫切。国家发改委、财政部及金融机构制定了较多绿色金融政策,但普遍缺乏操作性。全国工商联环境商会执行秘书长马辉分析,除了国企和上市环保公司外,多数环保民营企业相对其它传统行业规模小,抵押担保能力不足。
回报机制亟待完善
但不可否认的是,在政府转变政府职能和管理方式的大背景下,大力引进民间资本进入环保领域,优势自不待言。
同时,环保项目既然具有公益性,就需要共同推进,形成合力。地方政府如果有信心推进环保PPP项目落地,就要动员政府各部门共同实施。环保部规划院PPP中心主任逯元堂提出,涉及资源组合开发,涉及与有收益项目的捆绑实施,涉及公益性环保而没有稳定投资回报机制的问题,都需要政府职能机构出面协调解决。
在推进PPP项目时,无论是政府付费还是使用者付费,目前都还存在机制不健全的问题,仅靠任何一方都是不可取的。
对此,逯元堂在长期的市场调研中发现,使用者苦于没有标准,而政府财政又不能持续付费推进PPP,那么就需要创新。一方面是项目打捆实施,这包括了上下游、厂网一体、供排水一体等组合。在城市开发的过程中,也可以采取区域项目打包集中整治,通过规模化来降低环保企业、市场主体的施工成本。
另外,还可以尝试资源组合开发模式,例如河道治理,可以和旅游资源项目结合起来,通过有收益的项目,弥补公益性质的环保项目。这些探索性做法,都能从一定程度上促进环保PPP项目的落地,解决项目缺乏稳定投资回报的机制性问题。
环保PPP任重而道远,但是要想推进项目尽快落地,需要环保企业、银行、政府通力合作,推出可行性机制,完善各项政策,这些已成共识。
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