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2014年12月29日,安徽池州市污水处理及市政排水设施购买服务项目由社会资本深圳市水务(集团)有限公司与池州市住建委签约,该项目被列入财政部第一批PPP示范项目,也成功遴选为全国七个PPP经典案例之一,被业界誉为“池州模式”。在本轮PPP大潮中,PPP身兼多重改革使命,是支持新型城镇化建设、构建现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。在这一背景下,一个PPP项目要被树立为一种模式,仅仅符合PPP的合规性要求是不够的,必须通过机制创新实现政府治理层面的升华。池州项目在以下四个方面做出了重要探索,取得了良好的效果。
一创新供给机制,助力新型城镇化建设
当前,我国正在推进新型城镇化战略,政府的发展思路有两个转变:一是从重视商业性开发转向重视基础设施和公共服务设施,要逐步弥补环保设施的欠账和医疗、教育、养老等公共服务的欠账;二是从重视地上可见设施的建设转向重视地下管网的建设,提高城市自身的负载能力和自我循环能力,保障城市发展的可持续性。管网本身投资巨大,相关的收费机制还没有完全建立起来,在经济新常态下,财政收入增长速度明显下降,不能再走依靠地方政府融资平台投资建设的老路子。为此,必须创新公共产品的供给机制,推广PPP模式势在必行。
池州项目是国内首个实行厂网一体化、实现区域整合治理的PPP项目,打破了“只有经营性项目才能够引入社会资本的投资,非经营性项目就只能由政府自己投资”的惯性思维。在此之前,池州的污水处理厂是授予社会资本特许经营权投资建设和运营,而管网则是由政府自己投资建设运营。
政府和原社会资本通过平等协商达成一致,原社会资本同意放弃特许经营权,由政府按照评估价格给予补偿。排水管网设施引入社会资本之后,池州过去所面临的管网设施投入不足、维护不当的问题得到了解决。在区域整合治理、厂网一体化的模式之下,各区管网之间、管网与污水厂之间实现了通畅的衔接,社会资本在一体化考核的机制下,有足够的动力加强对管网的维护,以减少管网滴漏、污水外渗。
实践已经证明,在引入社会资本之后,池州管网的运行质量大幅提高,污水处理厂的进水水质达到标准,进而大幅提高了污水处理设备的使用效率,提升了城市环境品质。池州的经验充分说明,PPP并不限于使用者付费的经营性项目,我们判断基础设施和公共服务领域是否应当引入PPP的标准,应当是看社会资本的引入是否有利于实现项目全生命周期的整合,是否有利于提升项目的运行效率和运行质量。
池州项目的成功引起了业界的广泛关注,地方政府纷纷来池州考察取经。自池州项目以来,“厂网一体化+区域整合治理”的思维在黑臭水体治理和海绵城市领域得到了广泛的运用,以至于今天再提“厂网一体化”已经不再是新奇的概念,但支撑“厂网一体化”背后的治理理念仍有必要一再强调。
二盘活存量资产,控制地方政府债务
全球金融危机期间我国出台的大规模经济刺激计划在基础设施领域形成了大量的沉淀资产,盘活存量资产具有重要的战略意义。因此主管部门一直强调PPP对存量资产优先的原则,将置换出的资金用来偿还地方债务、投入到新的亟需的项目中,以时间换取空间。池州项目本着“靓女先嫁”的原则,将主城区的污水处理及市政排水设施转让给社会资本。
资产转让获得的资金既可以偿还池州市建设债务,也可以用于城市基础设施建设。在转让存量资产的基础之上,政府将建设增量管网的权利也授予社会资本,并建立了长达26年的长期合作关系。由此,政府的年度间财政支出波动得以平滑,政府的支付压力不再集聚于当期,这对于解决当前地方偿债压力大与建设任务重的矛盾起到了重要的调节作用。通过开辟新的城市基础设施建设融资渠道,池州项目加快了池州市公用事业的市场化进程,大大促进了池州市公用事业的快速发展。
三完善评估机制,推动财政体制改革
PPP的成功推进离不开财政管理体制改革的跟进。引入社会资本之后,政府与社会资本之间通过合同约定绩效管理和付费机制,这与过去政府和国有企业之间“父子一家”的关系截然不同。政府的支付责任放在了桌面之上,同时又加以正式化和制度化。在这种情况下,政府的财政究竟有没有支付能力和支付意愿就成为社会资本是否愿意和政府结成伙伴关系的核心影响要素。
池州项目前期工作进行之时,财政部尚没有出台财政承受能力论证的相关制度。池州市财政部门仍然就未来的财政支付责任与地方财政收支情况进行了分析,确保财政有能力按照约定履行自己在PPP合同下的支付责任。正是财政有了底气,整个项目在结构设计的过程中,才真正做到了摈弃各种政府担保,在融资层面真正做到了项目融资。项目融资使得融资者不再依赖于政府信用,政府也不再背上大量的或有债务。
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