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吴舜泽的衷告:要落实垂改 基层环保人务必学会几道算术题

北极星环境监测网  来源:中国环境新闻  作者:吴舜泽  2016/12/27 8:11:50  我要投稿  

北极星环境监测网讯:作者吴舜泽 系环境保护部环境规划院副院长

通过省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革(以下简称垂改),可以实现省级环保部门职能职责的提升,这一点大家有广泛共识,河北和重庆也在这方面作了较好的表率。

调研发现,一些基层环保职工还对垂改有顾虑,担心削弱了基层力量。笔者认为,当前需要正确理解《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》)的改革路径和系统安排,尽快将思想统一到党中央和国务院决策部署上来。在此就这一问题谈几个认识。

1认识垂改的一个基本定位

垂直管理制度改革的着眼点重在调整机构隶属关系、理顺条块责任关系、摆脱地方不当干预,其核心还是如何处理保护与发展关系,让抓发展的人同时抓好保护工作。这是垂改的基本定位,也是评判的主要标准。

编制不足和人员不够这一问题具有长期性,也不是环保部门独有,这只是垂改要解决的第四个突出问题(规范和加强环保机构队伍建设)的一部分。不能将多年来环保系统欠账问题,寄希望于国家一个文件一揽子全部解决。这不符合垂改的定位,也非垂改所能承担的“重任”。因此,必须正确理解和合理引导改革预期。

全省行政编制不突破,这是我国现阶段不可逾越的政策红线。各省份在改革过程中要在不突破本省所有部门的机构限额和编制总额的原则下,积极争取将其他部门机构限额和编制额度调剂给环保部门。

目前,环保管理的边界范围尚未稳定成型,加之国家明确要求上级部门不得干预地方编制管理,因此,当前很难固化形成一个全国性的环保机构编制标准。我国不同地区环保部门编制人数差异较大,在一定程度上反映了各地自主能动性。空间在地方,机遇也在地方。

2把握《意见》设计的一个初衷

《意见》研究编制之初,对区县基层进行了大量的调研,对地方的关切一直是《意见》编制的一个基本出发点,并着力在改革路径优化上做出了安排。改革后区县环保基层力量基本保持稳定,调整的只是财政供养和机构隶属关系,不会出现“抽空”区县环保力量这一地方最担心的问题。各地要理解垂改设计的这一初衷,并在实施过程中抓好落实。

垂改路径核心在于环境监察与环境执法分开、环境质量监测和环境执法监测分开。省级上收环境监察职能并以机构和体制实现“督政”的常态化、机制化,上收质量监测以确保对市县考核的数据客观公正。该收的收,可收可不收的尽可能留下。这样改革的最大好处就是可以使垂改对区县环保部门人力资源的影响最小。

从《意见》来看,区县级环境监测站主要职能调整为执法监测,区县一级的环境监察执法大队剥离督政职能后主要强化污染源的监管执法。只是财政供养关系从区县级财政保障调整为市级财政,只有少量人员经过规范程序招录为省级环保部门新的监察人员或者驻市监测中心技术人员,区县的环保系统队伍力量基本还留在属地。

这种改革方式能充分发挥条块两个方面的积极性,既解决了垂管后县级党委和政府最担心的“没有眼睛”“缺胳膊少腿”、运转困难等实际问题,有利于地方党委和政府履责,有利于保持总体稳定;又不会把县级约10万人的环境监测执法机构中大量存在的超编混编混岗等矛盾集中于垂改,确保改革有序推进。

还应该注意把握的是,区县超编混编混岗问题不是本次垂改重点。原来的工作人员,不管是编制内还是编制外的,其原预算基数将平移整体划转至市财政,市县两级人员编制管理的差异可以逐步消化处理。改革后的新体系里编制内和编制外可以各就各位,各司其职,各尽所能,保持新老环境保护体制平稳有序过渡。

从实践来看也是如此。河北省改革设计方案合理区分了环境质量监测和执法监测之间的数量配置,上收到省级、从事质量监测的监测人员约为市县两级监测队伍的10%左右,只调整了少量环境监察编制和人员。重庆属于市级和区县级两级管理,不采取上收区县级环境监测机构人员的做法,通过市级生态环境监测中心编制翻番的方式来承担全市域环境质量监测评价考核的职能。总体来看,通过垂改,两省市都根据职能调整情况增加了相应编制,市县级改革上收到省级编制很少,对基层环保系统影响很小。

3改革要优先做好一个减法

横向来看,区县环保局8人~10人的环保局配置,在我国区县政府部门大致属于中等规模。我国环保系统发展基础弱、编制基数少,但困难最主要不在于人太少而在于事太多。特别是近年来任务膨胀较快,机制体制不顺,使编制人员不足的不利影响相对比较突出。

这需要厘清职能边界。不该管的事情不要管,能交由市场管的做好事中事后监管,应该其他部门管的要移交给其他部门。要优先通过落实党委政府主体责任、实施环境保护责任清单等改革要求来实现系统减负。在编制机构资源不会大增的客观条件下,着力形成齐抓共管环保工作格局,这是对基层治理能力的最大加强。

《意见》对此做了系统安排。《意见》贯穿始终要求权责明确,改革要有利于调动地方党委和政府及其相关部门的积极性,要强化履职尽责,建立健全职责明晰、分工合理的环境保护责任体系,协调处理好环保部门统一监督管理与属地主体责任、相关部门分工负责的关系,提升生态环境治理能力。

特别要指出的是,《意见》与其他系统垂直管理差别最大的一点在于,将改革的首要任务确定为强化地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任。《意见》要求,地方各级党委和政府对生态环境负总责,主要领导担任生态环境保护议事协调机制的负责人,强化跨部门、跨地区的统筹安排和任务部署,按照“管生产必须管环保、管发展必须管环保”的原则,落实地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任清单要求,并辅以权威高效的新型环境监察体系对市县环境履责情况加强监督检查,形成任务明确、责任明确、监督有力的制度链条,把环境保护党政同责、一岗双责机制化、体制化、常态化。

搞好环境保护,不能只靠环保部门。调研发现,地方对清晰明确的环境保护责任清单期望较大,认为增加一些编制还不如增加一些部门与环保系统分工负责、协同联动效果好,可能也更容易实现。充分发挥地方党委和政府主要领导的积极性是搞好环境保护工作的主要制度法宝,形成各部门权责明确、齐抓共管的工作格局远远胜于环保系统增编增人。这是《意见》解决环保系统长期以来小马拉大车问题的主要出发点,要把不正确的、负载过大过重的大车变成与小马职责职能相匹配的小车。

从某种意义上来说,环保系统要换一种打法,要在减负的同时转型。改革后,环保系统要显著增强统筹协调、重大问题谋划、综合决策能力,强化任务部署安排、过程跟踪分析、工作成效评估。要做好环境质量改善方案的参谋者、任务部署落实情况过程的评价者、工业污染源排放的监管执法者、环境履职情况的监督监察者。干不好、干不了、没有法律授权的,应该由更有监管手段、更有源头政策防控效率的其他部门承担。当然,这一过程是长期的,有可能还会局部反复,但这是环境治理体系建立健全的正确方向。

延伸阅读:

《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》

常纪文:省以下环保监测监察执法垂直管理改革试点要义评析

吴舜泽:准确把握“十三五”环保规划定位和基本特征

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