深度：为何碳交易市场启动瞄准发电行业

碳交易试点运行四年多之后，终于“守得花开见月明”。

12月19日，国家发展改革委副主任张勇在全国碳排放交易体系启动工作新闻发布会上宣布，以发电行业为突破口的全国碳交易市场正式启动。

据悉，《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》（以下简称《方案》）也同时印发。全国碳排放权注册登记系统和交易系统将由湖北省和上海市分别牵头承建，北京、天津、重庆、广东、江苏、福建和深圳共同参与。

“充分考虑到了发挥市场机制对降低减碳成本的决定性作用”“体现了碳市场建设突出重点、夯实基础、制度先行、稳步推进的特点”“这是我国应对气候变化政策与制度的重要创新”……诸多受访专家对于《方案》的高度评价也透露着一个积极的信号：这个如约而至的全国碳市场将有力助推我国履行应对气候变化的国际承诺以及实现国内约束性的碳减排目标。

而“稳中求进”是中国经济导报记者在发布会上听到的频率最高的关键词之一。正如国家发展改革委应对气候变化司司长李高所强调的，先期启动纳入发电行业仅仅是第一步，未来的设想是，成熟一个行业，纳入一个行业，逐步扩大市场覆盖范围。“纳入碳市场的门槛可能还要进一步降低，要把更多的企业纳入到碳市场的管理范围。”

发电行业为何“一枝独秀”？

为什么只有发电行业？这是中国经济导报记者看到《方案》的第一眼时产生的疑问之一。因为根据预期设想——2016年1月国家发展改革委发布的《关于切实做好全国碳排放权交易市场启动重点工作的通知》中提出的，全国碳市场第一阶段拟涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空等重点排放行业。而《方案》则明确，在发电行业（含热电联产）率先启动全国碳排放交易体系。

显而易见，全国碳市场的覆盖范围是开展所有工作的前提，其重要性不言而喻。“范围确定了，然后才能谈及数据报告核查、总量设定、配额分配和配额交易等其他设计要素。”清华大学教授张希良告诉中国经济导报记者，碳市场的覆盖范围决定了这个体系可以管控的温室气体排放总量的大小，也就从根本上决定了这个体系在履行应对气候变化国际承诺和完成国内碳减排目标中可发挥的作用大小。

那么，初期仅仅选择将发电行业作为突破口是基于怎样的考量？对此，李高解释，将发电行业作为突破口，来开展全国碳市场的建设，主要考虑了几个因素，一是发电行业的数据基础比较好，产品相对比较单一，比较容易进行核查核实，配额分配也比较简便易行。二是这个行业的排放量很大，目前发电行业可纳入的企业达到1700多家，排放量超过30亿吨，占全国碳排放量的1/3。如果启动交易，这个规模远远超过世界上正在运行的任何一个碳市场。

“事实上，在碳交易试点的过程中，很多地方的电力企业都是主体，相关经验也比较成熟。”中电联专职副理事长王志轩对中国经济导报记者表示，碳市场可以对电力行业发展形成碳约束，通过碳约束倒逼电力结构优化，挖掘减排空间，促进电力行业低碳发展。

同时，《方案》明确：“发电行业年度排放达到2.6万吨二氧化碳当量（综合能源消费量约1万吨标准煤）及以上企业或其他经济组织为重点排放单位；年度排放达到2.6万吨二氧化碳当量及以上的其他行业的自备电厂视同发电行业重点排放单位。”

门槛越低，覆盖的企业数量就越多，市场管控的碳排放量就越大。但在张希良看来，考虑到企业参与交易的能力和政府的管理成本，企业门槛也不是越低越好。“就我国电力行业实际情况来说，将年能耗一万吨标准煤（年二氧化碳排放2.6万吨左右）作为交易体系的企业门槛是比较合理的。”

如何设定总量和配额管理？

碳市场的源头是配额。配额多少既反映了碳排放控制目标的大小也决定了碳排放权的稀缺程度，而稀缺性程度影响碳排放权的价格。其中，总量设定将确定碳配额的供应总量，也是市场碳价形成的基础。

实际上，欧盟和国际上已建成的其他碳市场经历过失败的根本原因都和总量设定不合理有关，主要表现为总量设定过松，实际碳排放总量低于市场预先设定的总量，也就导致了碳价奇低。

不过，在王志轩看来，过紧的配额，必然会过多提高参与碳市场企业的成本，也会使这些成本最终传导到全社会，影响到经济的平稳健康发展。

正如《方案》基本原则明确的：“……在不影响经济平稳健康发展的前提下分阶段、有步骤推进碳市场建设。”，国家发展改革委应对气候变化司副司长蒋兆理也表示，全国碳市场要坚持稳中求进的总基调。“因此，碳市场在初期的时候，可能配额分配的量，不会特别紧。要通过一段时间来让这个碳市场发挥作用。”

“不会特别紧，但也不会特别松。”张希良告诉中国经济导报记者，“从碳市场建设的国际经验和国内七个省市的试点实践看，总量设定面对很多的不确定性，应遵循循序渐‘紧’的原则，以确保全国碳市场发挥作用。”

此外，设定的碳市场总量是需要通过配额分配的方式落实到企业的。配额分配是采用适当的方法将设定的碳市场总量分配落实到所覆盖的行业和企业的过程。从国际经验和国内七个省市的试点实践看，碳市场交易体系建设初期一般采用全部免费分配或绝大部分配额免费分配，之后不断增加拍卖在配额分配中的比重的路径。

《方案》中提出，发电行业配额按国务院发展改革部门会同能源部门制定的分配标准和方法进行分配。

据了解，经过七个地方碳交易试点4年多的实践，我国发展出了两种符合国情的配额免费分配方法，一种是基于当年实际产量的行业基准法，另一种是基于当年实际产量的企业历史强度下降法。蒋兆理表示，根据国务院批准的配额总量设定和分配方案，在发电行业都是采用基准线法。

企业如何做？

实际上，企业作为碳市场的交易主体，面对一个复杂的新机制仅靠简单理解和被动适应是不行的，必须认真梳理碳市场的每个环节，弄清碳市场与各种政策工具对企业可能造成的影响。

对此，蒋兆理也是直言不讳：

一是碳市场会对企业的内部管理产生深刻的影响。

启动碳交易之后，纳入碳交易的这些企业，就要加强内部管理，要全面地衡量各项指标，加强内部管理；

二是对企业的经营决策也会产生深刻的影响。

启动碳交易之后，如果企业超排了、多排了，就会付出相应的成本，因此，在企业的经营决策当中就会审慎地考虑；

三是对企业的投资也会产生深刻的影响。

那些经营管理不好、技术装备水平低的企业，若是多生产，就会带来更多的配额购买负担。这种情况下，企业就要考虑不能长期处在基准线以下的位置，必须要加大投资力度，要改善你的经营管理，使得单位产品的碳排放达到一定的标准，甚至超过这个标准，才能在未来的市场竞争当中占据有利地位。

之前有媒体报道，有很多企业都在观望在犹豫在质疑，但是真正到碳交易试点启动的这一天，一些企业代表还是积极表态：电力企业将加快在人力、物力、财力上的投入和准备，在基础建设和模拟运行的二年左右时间内积极、深入参与到碳市场建设中。

王志轩则表示，要为不断挖掘企业碳减排潜力做好技术储备。碳市场的作用也是不断促进企业通过技术创新和管理创新提高碳减排水平，不断深度挖掘碳减排潜力。电力企业由于受电厂运行年限、地域、技术、管理水平等多种因素的影响，减碳的潜力是不同的，减碳的成本也是不同的，在碳市场中能够获得更高收益的一定是技术或管理的领先者。

试点地区如何过渡？

数据显示，即使仅纳入发电行业，中国全国碳排放交易市场规模仍将成为全球最大的碳市场，规模超过欧盟碳市场总体规模。2017年，欧盟碳市场排放规模为19.39亿吨二氧化碳当量。

截至2017年11月，7个试点累计配额成交量超过2亿吨二氧化碳当量，成交额超过46亿元，而且试点范围内碳排放总量和强度出现了双降的趋势，起到了碳市场要发挥控制温室气体排放的作用。

“有关试点省市、试点市场，还将持续运行一段时间。”李高表示，国家发展改革委将在坚持全国碳市场统一运行、统一管理的基础上，实现试点省市的碳市场与全国统一碳市场顺利的对接和平稳过渡。同时，李高强调，在全国统一的碳市场已经确定覆盖的行业当中，符合全国碳市场纳入条件的企业，应当纳入全国碳市场进行统一管理，不再参加地方区域的碳市场活动。

王志轩介绍说，“虽然碳市场顶层设计中对相关部门及交易主体在碳市场建设中的责任做了明确分工，但是这些政策工具涉及到政府各个部门，各种政策工具之间可能会产生重复管控，因此未来还需要统筹考虑碳交易政策与其他政策的协调，形成合力。”

张勇在新闻发布会上表示，下一步将全面落实好《方案》提出的各项要求，加快碳市场管理制度建设，抓紧开展2016、2017年历史数据报送、核算与核查工作，有序推进配额分配，加快推进碳市场基础设施建设，并强化自身能力建设。

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